Auxílio Brasil: vetos presidenciais e a construção das regras para a operacionalização dos benefícios

Dando continuidade à série de textos sobre o Auxílio Brasil, que substituiu o Bolsa Família, vou tratar dos vetos presidenciais a dois artigos da lei que instituiu o programa e alguns aspectos sobre a sua operacionalização.

A Medida Provisória nº 1061, que instituiu o programa Auxílio Brasil, foi convertida na Lei nº  14.284 em 29 de dezembro de 2021. A primeira regulamentação ocorreu com a publicação do Decreto nº 10.852, em 8 de novembro de 2021, ainda na vigência da medida provisória. O Auxílio Brasil está vinculado ao Ministério da Cidadania e tem por objetivo a transferência direta e indireta de renda a famílias em situação de vulnerabilidade social, que tenham em sua composição crianças e adolescentes. 

Como abordado em texto anterior, o programa compreende duas modalidades de benefícios financeiros: as transferências de renda com condicionalidades (os benefícios propriamente ditos) e os auxílios e bolsas (denominados suplementares) que possuem interface com o esporte, iniciação científica, vagas em creche e inclusão produtiva rural e urbana. Esses benefícios financeiros suplementares estão fortemente atrelados à concepção de emancipação das famílias beneficiárias, com resgate da ideia de meritocracia.  

Até o momento, muitas definições sobre critérios de acesso, forma de operacionalização, implantação e controle do programa Auxílio Brasil estão em fase de construção pelas equipes técnicas das políticas de assistência social, educação, saúde, emprego e renda, dado o caráter intersetorial do programa. No entanto, o veto presidencial a dois artigos da Lei n. 14.284/2021 reacendeu o debate sobre a forma como o governo Bolsonaro tem lidado com a política de proteção social.  

Trata-se de vetos a disposições normativas cujos conteúdos são essenciais a qualquer política de combate à pobreza. Um dos artigos vetados fixava metas decrescentes para a taxa de pessoas em situação de pobreza no país: em 2022, a taxa deveria ser reduzida a 12% da população; em 2023, a 11%; e alcançar 10% em 2024. Igualmente, a taxa da população em situação de extrema pobreza, deveria ser reduzida para 6%, 4% e 3% no mesmo período. A justificativa apresentada pelo governo foi a de que o cumprimento das metas resultaria em elevação dos gastos orçamentários. 

O segundo artigo vetado estabelecia a obrigatoriedade de previsão orçamentária para o atendimento a todas as famílias elegíveis aos benefícios. Novamente, o governo argumentou que a previsão legal poderia ser interpretada como regra para “zerar a fila”, tradicionalmente conhecida em relação ao programa Bolsa Família, o que também geraria elevação de gastos. 

Aqui vale pontuar que antes da pandemia, o extinto programa Bolsa Família possuía 2 milhões de famílias na lista de espera. Em outubro de 2021, estavam inseridas no programa Bolsa Família 14.654.783 famílias, o que equivale a aproximadamente 20,5% da população brasileira. Com o agravamento das situações de desproteção social decorrentes pela pandemia da Covid-19, a proporção de famílias inscritas e beneficiárias do extinto Bolsa Família aumentou de forma significativa. O quadro 1 mostra os dados para novembro de 2021.

Esses números mostram que quase 4 milhões de famílias aguardavam na lista de espera para serem inseridas no extinto Bolsa Família,  aproximadamente 11 milhões de pessoas. 

Voltando ao Auxílio Brasil, os vetos do presidente Bolsonaro apontam para uma verdadeira subordinação da política de proteção social aos ditames da política econômica de ajuste fiscal, implementada com a Emenda Constitucional n. 95/2016, que coloca o orçamento das políticas sociais como despesas que devem ser congeladas, a despeito do contexto socioeconômico e sanitário vivenciado pela população brasileira. 

No que diz respeito às normas de operacionalização e gestão dos benefícios, auxílios e bolsas do Auxílio Brasil, a primeira observação a ser feita consiste no poder conferido ao Executivo federal, pelo texto da Lei n. 14.284/2021, para fixar valores, prazos e regras procedimentais dessas subvenções, por meio de atos infralegais, como decretos e portarias. 

Essa centralização da competência para modular o formato do programa, acaso levada a efeito de forma coerciva em relação aos demais entes federados, pode contribuir para o acirramento de disputas já instaladas nas relações intergovernamentais, no que concerne à gestão da política de Assistência Social.  

Isso porque há contradições entre as diretrizes de implantação e gestão compartilhada das políticas entre os entes federados, previstas na norma legal, com a sistemática adotada pelo governo federal na concepção e anúncio do Auxílio Brasil.

Na verdade, os gestores estaduais e municipais da política de Assistência Social foram surpreendidos com o anúncio e a forma como foi concebido o programa. 

Os colegiados de gestores estaduais e municipais veicularam manifestos nas respectivas páginas na internet e rede sociais com posicionamentos contrários ao fato de não ter havido diálogo para a construção conjunta dos critérios, da forma de operacionalização e gestão dos benefícios financeiros do programa; aspecto que acabam impactando diretamente os serviços socioassistenciais nos municípios, já bastante demandados pelos efeitos da pandemia.

Ainda que os valores dos benefícios e auxílios suplementares sejam financiados pela União, é importante lembrar que a operacionalização dos novos benefícios demanda a atuação direta dos municípios, por meio dos CRAS que são as portas de entrada ao Sistema Único de Assistência Social (SUAS). 

É no âmbito municipal que, desde o anúncio do programa, tem se formado longas filas de cidadãos a procura de cadastramento no CadÚnico; de informações sobre o acesso ao novo programa; dos motivos pelos quais foram excluídos do Bolsa Família, mas não incluídos no Auxílio Brasil, e assim por diante.

Isso porque os municípios permanecem com a responsabilidade para identificar, cadastrar e manter o cadastro das famílias em situação de baixa renda, de pobreza e extrema pobreza no CadÚnico, além de fazer o acompanhamento e o registro das condicionalidades do Auxílio Brasil. Portanto, a inclusão dos beneficiários no novo programa permanece ocorrendo via unidades dos CRAS instaladas pelo país, por meio de escuta qualificada e da inserção dos dados das famílias no instrumento de gestão do CadÚnico.

O Ministro de Estado da Cidadania, João Roma, discursa após sua cerimonia de posse

Quando do anúncio do programa, o Ministro da Cidadania, João Roma, afirmou que o Auxílio Brasil alcançaria 16,9 milhões de famílias. Todas as famílias que estavam inscritas no CadÚnico, ou foram inscritas posteriormente e não eram beneficiárias do programa Bolsa Família, entraram na fila de espera do novo programa. 

Com o aumento da linha de pobreza aliado ao agravamento socioeconômico vivenciado nos últimos meses, eleva-se o número de famílias elegíveis para o recebimento dos benefícios financeiros, sem contar os auxílios e bolsas ainda não regulamentados. No entanto, a inclusão de novas famílias como beneficiárias está atrelada à disponibilidade orçamentária, segundo previsão legal. 

Os números mais recentes do programa Auxílio Brasil, de janeiro de 2022, registram que 17.566.127 famílias foram inseridas no programa e estão ativos 42.908.746 benefícios financeiros, distribuídos como mostrado no quadro 2:

Chamo a atenção do leitor para o número de benefícios de superação da extrema pobreza. Segundo dados da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério da Cidadania, em outubro de 2021, estavam ativos no Bolsa Família 7.157.821 benefícios de superação da extrema pobreza. Em janeiro de 2022, o número de benefícios do mesmo tipo ativos no novo Auxílio Brasil foi elevado em quase 70%. 

Vale lembrar que o critério para a concessão do benefício de superação da extrema pobreza é de renda familiar per capita mensal igual ou inferior a R$ 105,00, o que evidencia um agravamento significativo do quadro da pobreza no país. 

No próximo texto da série, tratarei da retomada do debate e das articulações envolvendo o tema da renda básica nacional, sob a ótica de direito do cidadão, após a decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento do Mandado de Injunção n. 7300 e sua relação com o novo programa Auxílio Brasil.


Christiane Cruvinel Queiroz – Graduada em Direito. Mestre e Doutoranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Servidora pública lotada no Ministério Público Federal em Ponta Grossa. Pesquisa Seguridade Social com foco na Política Nacional de Assistência Social.


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