O novo programa Auxílio Brasil: política de proteção social ou moeda de troca eleitoreira?

Este é o primeiro de uma série de textos a serem publicados neste espaço sobre o novo programa Auxílio Brasil e, em especial, a forma como o governo federal tem lidado com a política de proteção social nos últimos anos. 

O governo federal extinguiu o programa Bolsa Família, depois de dezoito anos de vigência, para substituí-lo pelo programa Auxílio Brasil, com a publicação da Medida Provisória n. 1061, de 9 de agosto de 2021. O novo programa retrata, em alguma medida, a maneira com a qual o governo federal tem lidado com a proteção social no país, de forma autocrática, sem diálogo com os demais entes federados, e rompendo com o caráter cooperativo das relações intergovernamentais na gestão das políticas sociais.   

Antes de discorrer sobre o programa Auxílio Brasil, ainda cercado por muitas indefinições sobre sua forma de implantação, é preciso pontuarmos algumas questões sobre a política nacional de Assistência Social e o programa Bolsa Família. A comparação vai ajudar a enfatizar semelhanças e diferenças.

O extinto programa Bolsa Família e o novo Auxílio Brasil integram o rol de provisões (benefícios, serviços, programas e projetos) ofertadas na política nacional de Assistência Social. No campo das políticas públicas, os programas envolvem uma série de ações que possuem início, meio e fim, com a previsão de instrumentos e formas de operacionalização para se alcançar as metas mensuradas previamente por indicadores e, ao final, uma avaliação dos resultados alcançados. Não foi o que ocorreu com o programa Bolsa Família que, por meio da edição da Medida Provisória n. 1061, em 9 de agosto de 2021, foi extinto pelo governo federal, de forma açodada e sem qualquer diálogo com os operadores da política de Assistência Social. 

Num breve resgate histórico, o programa Bolsa Família foi instituído pela Lei n. 10.836, de 09 de janeiro de 2004, com o objetivo de unificar os procedimentos de gestão e execução dos programas de transferências de renda que tinham sido implementados entre os anos de 2001 e 2003, pelo governo de Fernando Henrique Cardoso. Foram unificados os programas:  Bolsa Escola (vinculado ao Ministério da Educação); Bolsa Alimentação (vinculado ao Ministério da Saúde); Auxílio-Gás (ligado ao Ministério das Minas e Energias) e Cartão Alimentação (ligado à Secretaria de Segurança Alimentar e Combate à Fome).

O programa previa a transferência de renda direta (em pecúnia) às famílias em situação de pobreza e extrema pobreza, com recursos orçamentários do governo federal, de forma intersetorial com as políticas de saúde e educação, mediante o cumprimento de condicionalidades na vacinação e frequência escolar das crianças e adolescentes que eram fiscalizadas pelos gestores municipais. 

Segundo dados compilados por Pedro Souza e colaboradores (2019), ao longo dos anos, o programa Bolsa Família tornou-se a maior fonte progressiva de transferência de renda direta ao cidadão. Cerca de 70% dos recursos pagos no programa Bolsa Família alcançavam os 20% mais pobres. Atribui-se à grande cobertura e à focalização do programa – em duas linhas de elegibilidade, R$ 200,00 per capita (pobreza) e R$ 100,00 per capita (extrema pobreza) –, a eficiência na redução dos níveis de pobreza no país: 15% da pobreza e 25% da extrema pobreza, a despeito dos valores das transferências de renda às famílias serem muito modestos (o valor médio era de R$ 180,00, por família, em outubro de 2021). A tabela abaixo compila as modalidades dos benefícios que compunham o programa Bolsa Família e o público-alvo. Essa síntese nos auxiliará a analisar o formato do novo programa Auxílio Brasil.

Segundo a PNAD (IBGE), em 2017, cerca de 70% das pessoas em situação de pobreza ou extrema pobreza participavam do programa Bolsa Família, o que significa dizer que o programa foi extinto com uma longa fila de famílias à espera de ser beneficiadas, cerca de 2 milhões de famílias. Os dados divulgados pelo Portal da Transparência do governo federal indicam que, em outubro de 2021, aproximadamente 14,6 milhões de famílias estavam inscritas no programa, o que equivale a 11,08% do total da população brasileira. A maioria dos valores transferidos (R$ 77,28 bilhões) concentrava-se nos estados do Pará, Maranhão, Ceará, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo.   

(Brasília – DF, 08/02/2021) Cerimônia no Palácio do Planalto. Foto: Alan Santos/PR

Os principais aspectos positivos do programa, referenciados internacionalmente e retratados em inúmeros estudos técnicos e acadêmicos realizados ao longo da trajetória de implementação e expansão, são: a unicidade do pagamento de benefícios que antes eram geridos e pagos separadamente; a intersetorialidade com as políticas de educação e saúde; a potencialidade de redução dos níveis de pobreza; o mapeamento da população em situação de pobreza mediante cadastramento prévio das famílias no CadÚnico, a cargo dos gestores municipais; e, principalmente, estar atrelado à ideia de direito de cidadania das famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, como algo continuado, transparente e passível de controle social. 

A despeito disso, o programa Bolsa Família foi encerrado em novembro de 2021, sem qualquer diagnóstico dos resultados alcançados. O governo federal limitou-se a anunciar o novo programa Auxílio Brasil. Na exposição de motivos da Medida Provisória n. 1061, de 9 de agosto de 2021, o governo sustenta que o novo programa trará uma ampliação no seu escopo com ações voltadas para a transferência direta e indireta de renda, o desenvolvimento da primeira infância, o estímulo ao empreendedorismo, ao microcrédito, à inclusão produtiva rural e urbana, à empregabilidade e à emancipação cidadã. Aduz, também, que o novo programa simplifica a cesta de benefícios ofertados, integrando várias políticas públicas de Assistência Social, Saúde, Educação e Emprego e Renda.

A primeira observação a ser feita diz respeito ao nome do novo programa que já nos aponta a forma como o governo do presidente Bolsonaro tem pautado a política de proteção social.  A palavra “auxílio” remete à ideia de ajuda e não de direito; de algo provisório e não continuado e certo; de pequena monta e não em valor condizente com uma proteção social a ser ofertada; aquilo que se dá hoje e cessa-se tão logo seja possível. 

Para as famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, as incertezas que decorrem da extinção abrupta do programa Bolsa Família, sem solução de continuidade com o programa Auxílio Brasil, geram profunda desproteção social. Desde que foi anunciada a extinção do Bolsa Família, as famílias têm formado longas filas nos CRAS da Assistência Social em busca de informações sobre quem tem direito ao novo benefício; como ele será pago; quais são as condicionantes; quem fiscalizará; como ficarão as famílias que tiveram seus benefícios do Bolsa Família suspensos ou cancelados na pandemia da Covid-19. 

São diversos questionamentos para os quais os operadores municipais da política de Assistência Social não têm nenhuma resposta, uma vez que o novo programa foi concebido e divulgado de forma totalmente apartada das estruturas institucionais de negociação e pactuação da Assistência Social. Em outras palavras, sem qualquer diálogo com os gestores e operadores dessa política. 

O Auxílio Brasil, substituto do Bolsa Família, elevou o benefício social para R$ 400 em 2022. Foto: Pedro Ladeira/Folhapress

Por ora, é possível apenas tentar obter algumas respostas a partir das informações contidas no Decreto n. 10.852, de 08 de novembro de 2021, que regulamenta o programa Auxílio Brasil. A primeira delas é sobre quem são os beneficiários do novo programa. O decreto estabelece como beneficiárias as famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza que possuírem em sua composição gestantes ou pessoas com até 21 anos de idade incompletos. 

Aqui temos uma questão importante a ser observada. A primeira modalidade do “benefício básico” do extinto Bolsa Família tinha como público elegível as “famílias em situação de extrema pobreza”, ou seja, não estava vinculado à presença de gestantes, crianças ou adolescentes na família. Com isso, o “benefício básico” conseguia atingir, por exemplo, a população de homens adultos ou a população em situação de rua.

Uma modalidade correspondente ao extinto “benefício básico” não foi prevista no novo programa, o que significa dizer que esses beneficiários, provavelmente, estarão desprotegidos com o novo programa. E quais são os benefícios do novo Auxílio Brasil?  A tabela abaixo compila os três benefícios e os seis auxílios que compõem o programa Auxílio Brasil, além do público-alvo:

O decreto estabelece como condicionalidades para a permanência no programa: a frequência escolar mensal mínima, de 60% para crianças de quatro e cinco anos de idade e de 75% para beneficiários de seis a 21 anos; observância do calendário nacional de vacinação do Ministério da Saúde; acompanhamento do estado nutricional de crianças com até sete anos de idade incompletos e do pré-natal para as gestantes. 

Contudo, não há regras claras sobre a fiscalização das condicionalidades; como se dará a inter-relação das políticas, em especial a da educação, saúde e trabalho e renda; qual o papel da Assistência Social na implantação, monitoramento e avaliação do novo programa; qual a capacidade do governo federal na articulação com os demais entes subnacionais para a implantação do programa. 

Para além dos diversos questionamentos que têm sido feitos pelos operadores da política de Assistência Social sobre a supressão de modalidades de benefícios, a vinculação de um benefício socioassistencial a critério de aquisição de renda, como o voucher creche (Auxílio Criança Cidadã), existem outras questões não definidas sobre a sistemática da operacionalização do programa Auxílio Brasil e seu modelo de gestão que demandam aprofundamento em novas análises.

Por ora, eis o resumo da ação temerária no campo da política de proteção social: extingue-se um programa estruturado, continuado, com critérios claros de elegibilidade, modelo de gestão pactuado com os entes subnacionais, mapeado com indicadores de avaliação de eficiência e referenciado internacionalmente, por um programa com validade até dezembro de 2022 e com todas as incertezas já elencadas. 

Em outras palavras, fica difícil não imaginar que retomamos aos tempos de clientelismo na Assistência Social, quando a oferta de uma determinada forma de proteção social estava ligada a ideia de favor, de moeda de troca eleitoreira. 

Nos próximos artigos da série, trataremos da forma de operacionalização, dos critérios de acesso, do modelo de gestão a ser pactuado entre os níveis de governo para a implantação do programa Auxílio Brasil, dentre outros assuntos.


Christiane Cruvinel Queiroz – Graduada em Direito. Mestre e Doutoranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Servidora pública lotada no Ministério Público Federal em Ponta Grossa. Pesquisa Seguridade Social com foco na Política Nacional de Assistência Social.


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