|Destaque| O debate sobre a regulamentação do lobby no Brasil

Quem porventura acredite que o imbróglio em torno da regulamentação da atividade de representação de interesses no Brasil começou com o discurso da senadora Simone Tebet na CPI da Pandemia, no dia 15 de setembro de 2021, está redondamente enganado. A discussão em torno do tema tem mais de três décadas, mas segue sem produzir consenso. O objetivo desse artigo é produzir uma visão panorâmica desse debate, o que pode nos ajudar a entender por que o lobby ainda não foi regulamentado no Brasil.




Já argumentei aqui que o processo de redemocratização marca uma drástica mudança nos rumos da atividade de representação de interesses no Brasil, em função de dois fatores principais. Em primeiro lugar, de uma perspectiva social, durante o processo de redemocratização ocorreu um processo que ficou conhecido na literatura como extravasamento do Estado pela sociedade: quando o sistema corporativo, até então controlado em boa medida pelo Estado, é bombardeado por diversas outras formas de representação: associações privadas, novos partidos, movimentos sociais, grupos de pressão, estratégias de lobby e advocacy, e por aí vai.  (Sallum Jr. 1994; Almeida 1995).

Em segundo lugar, do ponto de vista institucional, ainda que as principais referências sobre o sistema político brasileiro apontem para uma preponderância do Executivo na produção legislativa (Figueiredo e Limongi 2001), os estudos sobre representação de interesses têm mostrado o fortalecimento do Poder Legislativo no Brasil, desde a redemocratização (Aragão 1994; Diniz e Boschi 1999; Oliveira 2004; Mancuso 2007). Nesse sentido, a literatura recente tem apontado para o ganho progressivo de protagonismo da esfera legislativa na recepção e representação dos interesses sociais organizados – o que inclui ganho de relevância das Comissões (Almeida 2015) e a diferenciação das estratégias de acesso à Câmara e ao Senado, em função das distintas composições das duas Casas (Araújo 2013).

Foi nesse contexto que a regulamentação da atividade de representação de interesses (comumente reduzida ao lobby) começou a ser discutida – tanto no meio político quanto acadêmico. No primeiro caso, o pontapé inicial foi dado pelo Projeto de Lei 203 de 1989 (PL 203/1989), proposto pelo então senador Marco Maciel. Desde então, de acordo com o levantamento realizado por Manoel Santos e Lucas Cunha, em 2015, outras 16 proposições legislativas passaram por lá. Como sabemos, nenhuma delas avançou. Por quê? A resposta curta é que há muitas divergências entre as propostas.

Além do número elevado de proposições, os autores identificaram doze propostas significativamente distintas entre si. Essas diferenças, por sua vez, foram organizadas em três grupos: escopo, alcance e instrumento da regulamentação. No que se refere ao primeiro desses aspectos, “as variações dizem respeito ao grau de exigência a ser cumprido pelos grupos de interesses e lobistas no exercício da atividade”; ou seja, enquanto “algumas propostas se limitam a propor o simples cadastramento das entidades e dos lobistas”, outras propõem “uma regulamentação mais ampla, sugerindo o controle de gastos, a declaração dos interesses e o acompanhamento das entidades e dos lobistas envolvidos na atividade” (Santos e Cunha 2015, p. 10).

Quanto ao alcance da regulamentação, algumas propõem “regulamentar a atividade de lobby não apenas no âmbito do Legislativo, mas também em todos os órgãos da administração pública”; outras vão mais longe e sugerem “regular a atividade nos três níveis federativos de governo”, o que sem dúvida dificulta a construção de qualquer acordo político em torno delas. Por fim, o terceiro ponto de divergência diz respeito ao tipo de instrumento legislativo utilizado. Aqui também há ampla variação entre as proposições: das que se restringem a modificações nos regimentos internos das duas casas legislativas até aquelas que envolvem mudanças bem mais amplas (Idem, ibid.).


O debate acadêmico


As divergências, porém, não se restringem à esfera política, alcançando também os estudiosos da ação dos grupos de interesse, tanto no Brasil quanto fora dele. Nessa seara, como notou Thomas (2004), as divergências giram em torno de dois aspectos fundamentais. O primeiro deles tem a ver com as vantagens que os grupos de interesses com acesso ao lobby profissional (em geral bastante custoso) têm sobre aqueles grupos que não tem. Dessa perspectiva, portanto, o acesso à esfera política seria socialmente assimétrico, dependendo dos recursos (humanos, financeiros, administrativos etc.) disponíveis a cada grupo. 

O segundo aspecto diz respeito a um assunto já tratado neste espaço: a percepção mais ou menos generalizada de que as relações entre lobistas a agentes públicos são antiéticas, promíscuas ou corruptas. 

De acordo com o já citado trabalho de Santos e Cunha, os desdobramentos dessas divergências teóricas acabou dividindo a literatura mais recente em dois grupos: aqueles que defendem a regulamentação da atividade de representação de interesses e aqueles que a rejeitam. O argumento dos defensores, como proposto por Raj Chari e colaboradores, está relacionado com a ideia de aperfeiçoar as instituições políticas, incrementando seus níveis de transparência, de deliberação e de accountability (prestação de contas); A regulamentação do lobby seria, nessa perspectiva, uma forma de tornar o processo decisório mais transparente, mais participativo e mais responsivo, isto é, mais permeável ao interesse público e menos ligado a interesses particulares (Chari et al. citado por Santos e Cunha 2015, p. 13).

Já o argumento daqueles que rejeitam a regulamentação do lobby, ainda de acordo com Chari e colaboradores, gira em torno de três pontos. Em primeiro lugar, eles defendem que a regulação pode disseminar a ideia de que apenas grupos legalmente constituídos e formalmente representados teriam acesso franqueado ao processo decisório; em outros termos, regular a representação pode gerar menos participação, e não mais, como previsto pelos defensores da regulação. Em segundo lugar, argumenta-se que uma regulamentação densa pode interferir nas relações entre os grupos de interesse e os agentes públicos com impacto negativo na produção de políticas públicas; isso porque, como resumem os autores, “para a formulação de boas políticas, a confidencialidade é muitas vezes necessária”. Finalmente, o terceiro argumento é de ordem pragmática: a relação custo-benefício não compensaria, já que os custos envolvidos na fiscalização das relações seriam muitos altos, enquanto o controle geraria poucos benefícios seja em termos de transparência, participação ou qualidade do processo decisório (Chari et al. citado por Santos e Cunha 2015, p. 14).

Na literatura brasileira, trabalhos sistemáticos e comparativos sobre o assunto, como o de Raj Chari e colaboradores, são incomuns. Apesar disso, é possível identificar uma tendência predominante em defender a regulamentação da atividade de representação por entender que ela terá mais efeitos positivos do que negativos. Said Farhat (2007), por exemplo, acredita que o Congresso, mais cedo ou mais tarde, vai regulamentar a atividade. Luiz Alberto Santos (2007), por sua vez, ao comparar os casos brasileiro e norte-americano, defende que a regulamentação do lobby é condição necessária, embora não seja suficiente, tanto ao incremento da transparência no processo decisório quanto dos objetivos e instrumentos utilizados pelos lobistas.

Wagner Mancuso, por sua vez, entende que a regulamentação do lobby deveria obedecer a dois objetivos básicos: “o registro do lobista, ou seja, que todo defensor de interesse que for atuar frente ao poder público registre a sua atuação; e que se faça divulgação do lobby”, isto é, que o lobista atue de forma pública. Esse processo seria potencialmente benéfico para o processo decisório e para democracia, que tem entre seus valores “que as decisões sejam tomadas a portas abertas e não a portas fechadas”. Além disso, saber quem age e como age “estimula a mobilização e a pluralidade de interesses” (Mancuso 2011, p. 200-201).

O argumento de que a regulamentação da atividade de representação pode aumentar a qualidade da democracia brasileira também é defendido por Mancuso em trabalho em coautoria com Andréa Gozetto. Depois de analisar propostas de regulamentação em tramitação no Congresso Nacional, os autores argumentam que, apesar das diferenças, elas convergem em dois pontos: “dar transparência à defesa de interesses diante do poder público”, por um lado; e “equilibrar o jogo de interesses em torno dos processos decisórios”, por outro. Com base nisso, eles concluem que “a regulamentação do lobby pode contribuir para torná-lo um efetivo instrumento democrático de representação de interesses, desde que seja acompanhada por mecanismos eficazes de fiscalização e punição de eventuais desvios” (Mancuso & Gozetto 2011, p. 126-127).

Em termos gerais, é possível dizer que a literatura acadêmica (tanto internacional quanto nacional) é amplamente favorável à regulamentação da atividade de representação de interesses. E quanto à opinião dos principais interessados nesse debate, ou seja, os profissionais de representação?


A visão dos profissionais de relações institucionais e governamentais


Pesquisas do tipo survey realizadas com o intuito de conhecer a opinião dos profissionais que atuam na representação de interesse no Brasil, embora sejam fundamentais para se conhecer o campo de maneira sistemática, ainda são muito raras. Uma dessas exceções é a já citada pesquisa conduzida por Manoel Santos e Lucas Cunha, que combinou dois procedimentos distintos: em primeiro lugar, os autores aplicaram um survey (questionário) a representantes de grupos de interesse e a assessores parlamentares de órgãos públicos; em segundo, realizaram entrevistas em profundidade (uma técnica qualitativa) com deputados federais. 

Quando se pergunta aos profissionais da área “o quanto o(a) Sr.(a) concorda ou discorda com a afirmação de que a atividade de lobby precisa ser regulamentada no Brasil?” a maioria apoia a medida: 58,5% afirmam que concordam plenamente e 21,5% concordam mais que discordam, totalizando uma taxa de concordância de 80%. Mais especificamente, 75,4% dos respondentes concordam que a regulamentação trará mais transparência; 72,3%, mais accountability; 64,6%, menos corrupção e tráfico de influência; e 63,1%, mais equidade no acesso ao processo decisório.

Quanto aos efeitos negativos que podem ser esperados, 56,9% discordam que a regulação poderia gerar a percepção de que apenas grupos formalmente constituídos poderiam participar; 55,4%, que ela privilegiaria os grupos mais poderosos; 58,4 %, que interferiria nas liberdades de expressão e associação; e 67,7%, que a relação custo-benefício não se pagaria.

Em suma, a regulamentação da atividade de representação e interesses no Brasil encontra defensores entre os agentes públicos, no meio acadêmico e entre os profissionais da área. Além disso, a maioria (71%) dos brasileiros concorda, genericamente, que é preciso regulamentar o lobby, conforme pesquisa realizada pelo DataSenado, em parceria com os departamentos de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais e da Universidade de Pittsburg.

 A questão inevitável a partir dessa constatação é por que, então, a regulamentação da atividade ainda não foi adiante? Esse será o assunto do próximo artigo sobre o tema a ser publicado neste espaço.


Wellington Nunes –  Cientista político. É professor no curso de Administração Pública e Políticas Públicas da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (Unila); cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances; cofundador e consultor-chefe da ARW Political Advisory.


Referências

ALMEIDA, M.H.T. (1995). Além do corporativismo: interesses organizados e democratização. In: Sola, L. & Paulani, L. (orgs.).  Lições da Década de 80. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo.

ARAÚJO, P.M. (2013). Os parlamentares no Congresso Nacional: uma abordagem longitudinal e comparada do perfil de deputados e senadores brasileiros. Encontro Anual da ANPOCS, 37, Águas de Lindóia, São Paulo. Anais.

FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. (2001). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2 ed. Rio de Janeiro: FGV.21.

MANCUSO, W. (2011). Lobby e responsabilidade política e corporativa: entrevista. Organicom, ano, 8, n. 14. 

MANCUSO, W. & GOZETTO, A. (2011). Lobby: instrumento democrático de representação de interesses? Organicom, ano, 8, n. 14. 

OLIVEIRA, Andrea Cristina de Jesus. (2004). Lobby e representação de interesses: lobistas e seu impacto sobre a representação de interesse no Brasil.  Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas, Campinas, SP.

SANTOS, M. & CUNHA, L. (2015). Percepções sobre a regulamentação do lobby no brasil: convergências e divergências. IPEA. Texto para Discussão, n. 2141.

THOMAS, C. S. (2004). Research Guide to U.S. and International Interest Group. Westport: Praeger Publishers, 2004.

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