O controle dos governos sobre o processo legislativo no Brasil

Os estudos sobre democracias presidencialistas multipartidárias mostram que os presidentes buscam reduzir a natureza conflitiva de um sistema de separação de poderes por meio da formação de coalizões. Nesse arranjo, os presidentes realizam um trabalho de distribuição proporcional de ministérios e demais posições de prestígio no governo, em troca de apoio para aprovação de sua agenda no Legislativo.

No Brasil, porém, essa relação é um pouco mais complicada. Apesar da constituição de 1988 garantir fortes prerrogativas legislativas ao Executivo, que vão muito além do cotidiano administrativo, o governo precisa trabalhar duro para pavimentar o caminho do sucesso no congresso. Há diversos mecanismos de freios e contrapesos que facilitam o poder reativo do Legislativo, e instrumentos contramajoritários que possibilitam o trabalho das minorias contra o governo.

Assim, onde o Executivo não consegue impor sua vontade por meio de vantagens institucionais (prerrogativas), precisa articular vantagens posicionais: determinar estratégias de posicionamento político, articular alianças entre partidos, empilhar aliados fiéis em postos-chave do processo político para garantir que sua agenda avance.

Resumo aqui alguns dos aspectos tratados em outro trabalho: os presidentes brasileiros articulam vantagens posicionais no Legislativo? Como medir isso? 



Medindo controle do processo legislativo


Para saber se os presidentes brasileiros articulam vantagens posicionais no legislativo, foi necessário a elaboração de um índice. Surgiu assim a ideia do Índice de Controle Presidencial do Processo Legislativo (ICPPL), composto por indicadores posicionais e de distância ideológica entre parlamentares que ocupam funções-chave na Câmara dos Deputados e o chefe do Executivo. 

Assim, foram definidas dezesseis funções legislativas mais relevantes no processo de definição da agenda, do calendário legislativo e de poder de veto, dentre elas: a presidência da Câmara dos Deputados, a presidência e a relatoria da Comissão Mista de Orçamento (CMO), a presidência da Comissão de Constituição Justiça e Cidadania (CCJC), e a presidência de mais treze comissões permanentes da Câmara dos Deputados existentes desde 1995. Cada posto-chave compõe um eixo temático e contribui com pesos diferentes no cálculo final do índice.

Reparem que a presidência da Câmara, a Comissão Mista de Orçamento, e a Comissão de Constituição e Justiça, compõem metade da pontuação do índice, pois são instâncias que acumulam inúmeras prerrogativas. Cabe a presidência da Câmara, por exemplo, definir o calendário do plenário e decidir sobre a instauração de processo de impeachment do presidente entre outras funções. A CMO é a instância de onde sai o relatório final sobre os gastos do governo para o ano seguinte. Já a CCJC decide sobre a admissibilidade constitucional das proposições que tramitam na Câmara. 

A pontuação indicada para cada instância é a pontuação máxima que ela pode receber quando o ocupante da função é do mesmo partido que o presidente. Assim, a pontuação para cada indicador vai depender se o postulante é ou não de um partido da coalizão de governo, e da posição ideológica de seu partido em relação ao partido no governo. Caso o ocupante de determinada função seja de um partido de oposição ao governo e, ao mesmo tempo, ideologicamente distante do partido do presidente, a pontuação de controle sobre determinado posto é zero. A fórmula do índice é ICPPL= ∑(PC)/NBt onde a soma dos resultados do ocupante domínio dos postos de controle é dividida por 6, equivalente ao número de blocos temáticos.

A razão para medir o controle presidencial do processo legislativo mediante a ocupação de tais funções tem a ver com os custos da negociação para aprovar e barrar políticas no avançar das tramitações. A lógica é que quanto mais avançada a etapa de veto das propostas, maior o custo da negociação para formar maiorias legislativas. 

Por exemplo, ao vetar totalmente ou parcialmente uma proposta, o presidente precisa garantir maioria nas duas casas para manter esse veto. Imaginemos então, os custos para formar uma maioria com posição favorável ao veto no mesmo ambiente em que se formou a maioria que aprovou o projeto vetado. 

É possível dizer então que nomear fiéis em postos-chave do processo legislativo reduz o custo da negociação para aprovação ou veto das políticas, aumenta as chances de sucesso legislativo do presidente e reduz os perigos de abertura de CPIs e processos de impeachment. Mas, a maioria dos postos-chave da Câmara são eletivos, o que exige um trabalho de articulação de maiorias nessas instâncias para se estabelecer o controle.



O controle dos presidentes sobre os postos legislativos na Câmara dos Deputados


No geral, o controle presidencial sobre o processo legislativo variou entre os governos. Alguns exerceram mais controle posicional sobre determinados eixos temáticos, enquanto outros ficaram sob controle da oposição. 

O gráfico a seguir apresenta a aplicação do ICPPL sobre 6 legislaturas completas entre 1995 e 2018, mais o governo Bolsonaro. Esses dados compreendem dois governos do PSDB sobre a Presidência de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), quatro governos do PT sob a presidência de Lula (2003 – 2010) e Dilma (2011 –  2016), contando também com o governo Temer (2016 – 2018) e o primeiro ano do governo Bolsonaro: 2020 foi excluído porque, com a atividade remota motivada pela pandemia de covid-19, todas as discussões tramitaram direto no plenário da Câmara, sem passar pelas comissões.

O gráfico a seguir traz os resultados da aplicação do índice em série histórica:

Os dados mostram que, no geral, os presidentes tendem a empilhar fiéis nos postos-chave da Câmara dos Deputados. Porém, as maiores quedas no índice ocorrem no primeiro ano do governo Lula (se estabilizando nos anos seguintes), durante o segundo governo Dilma (que acabou com o impeachment), e atingiu o menor valor no primeiro ano de Bolsonaro, apresentando ligeira melhora em 2021. 

Não à toa, os anos de menor domínio posicional do governo no Legislativo convergem com baixos índices de sucesso na aprovação da agenda do Executivo. Outro dado interessante é que, no início de seus governos, Dilma e Bolsonaro tiveram que conviver com um presidente da Câmara desalinhado com suas pautas, o que impacta bastante no índice. Também no segundo governo Dilma a presidência perdeu o controle partidário sobre a CCJ e a relatoria do orçamento. A tabela 1 demonstra os dados fragmentados por blocos temáticos.

Vale destacar que a diferença nos níveis de fragmentação partidária e de distância ideológica das coalizões quando comparamos os governos do PSDB e PT impacta no índice. A fragmentação partidária e a composição do legislativo brasileiro ofereceram condições diferentes ao longo do tempo para montagem das coalizões, que podem ser mínimas ou superdimensionadas. 

Considerando que o tamanho do partido do presidente no Legislativo é um indicativo importante para determinar a capacidade do Executivo de impor sua vontade no parlamento, devemos considerar que a fragmentação partidária foi um fator importante na dispersão dos poderes nos postos-chave da Câmara. Dessa forma, a sustentação da agenda política que o Executivo deseja levar adiante, passa a depender muito da capacidade de articulação do governo de turno – processo que tende a ficar cada vez mais caro, à medida que aumenta o número de partidos com os quais é preciso negociar.


Diogo Tavares – Cientista Político. Mestre e doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda relações entre Executivo e Legislativo e coalizões de governo. Foi secretário-parlamentar na 55a legislatura da Câmara dos Deputados.


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