|Destaque| Profissionalização da representação de interesses no Brasil

Este é o segundo texto de uma série dedicada às diferentes formas pelas quais as pessoas ou grupos podem influenciar a produção de políticas públicas. Dessa forma, em vez de tratar dos impactos que as decisões políticas podem ter na vida das pessoas, estamos cuidando de como as pessoas podem influenciar decisões políticas. Depois de considerar algumas definições conceituais básicas (representação em geral e representação política e de interesses em específico) no primeiro artigo da série, neste, vamos discutir a profissionalização da atividade de representação de interesses no Brasil.

O processo de profissionalização, necessário ao desenvolvimento de qualquer atividade, combina saber especializado, dedicação exclusiva e expertise. A área de representação de interesses não é exceção a essa regra, mesmo no caso do Brasil, onde a profissionalização dessa atividade é um fenômeno relativamente recente – remontando à redemocratização do país, a partir de 1985.


Contexto histórico da profissionalização

É relativamente consensual na literatura sobre a ação dos grupos de interesses que a redemocratização marca uma inflexão nessa atividade por duas razões fundamentais. Em primeiro lugar, de uma perspectiva social, durante o processo de redemocratização ocorreu um processo que ficou conhecido como extravasamento do Estado pela sociedade: quando o sistema corporativo, antes controlado pela burocracia estatal, é bombardeado por diversas outras formas de representação de interesses – associações privadas, novos partidos, movimentos sociais, grupos de pressão, estratégias de lobby e advocacy etc. (Sallum Jr. 1994; Almeida 1995).

Em segundo lugar, do ponto de vista institucional, ainda que as principais referências sobre o sistema político brasileiro apontem para uma preponderância do Executivo na produção legislativa (Figueiredo e Limongi 2001), os estudos sobre representação de interesses têm mostrado o fortalecimento do Poder Legislativo no Brasil, desde a redemocratização (Aragão 1994; Diniz e Boschi 1999; Oliveira 2004; Mancuso 2007). Ademais, uma literatura mais recente tem mostrado ganho progressivo de protagonismo da esfera legislativa na recepção e representação dos interesses sociais organizados – o que inclui ganho de relevância das Comissões Temáticas (Almeida 2015) e a diferenciação das estratégias de acesso à Câmara e ao Senado, em função das distintas composições das duas Casas (Araújo 2013).

Parece claro que mudanças contextuais dessa magnitude não deixariam de influenciar as formas pelas quais os grupos procuram fazer prevalecer seus interesses na esfera política. É nesse sentido que Mancuso e Gozetto (2018, p. 38) argumentam que o processo de redemocratização “impulsionou a profissionalização do lobby no país, tendência que vem sendo reforçada desde então”.

A título de exemplo, vamos considerar as mudanças que podem ser observadas na representação dos interesses empresariais, o segmento mais profissionalizado dessa atividade.

No período que antecede a redemocratização (notadamente durante os governos militares) a atividade de representação de interesses dependida quase que exclusivamente do acesso a atores estratégicos no interior da burocracia pública. Nos termos de Andréa Oliveira (2004, p. 2), tratava-se de conhecer os amigos do Rei. Ou seja, “conhecer ministros influentes ou militares em cargos estratégicos era essencial para o sucesso do lobista”. Isso ocorre, como notam, Mancuso e Gozetto (2018, p. 38), porque, em contextos autoritários, o processo decisório costuma ser centralizado e pouco transparente. Por outro lado, em contexto democráticos, o processo tende a ser “mais decentralizado, institucionalizado (isto é, seguir uma sequência predefinida de etapas) e aberto ao escrutínio público”.

Na prática, com o processo de redemocratização do Brasil, a atuação concentrada “em algumas figuras-chave do Poder Executivo” perdeu espaço, cedendo “lugar a um trabalho especializado de persuasão”, amplamente subsidiado no levantamento de dados, na produção de relatórios e notas técnicas e na troca de informações. Em outros termos, representação de interesses passa a depender de “saber especializado e representação técnica” (Borin citado por Oliveira 2004, p. 2).

Por que isso importa? Porque, ao passar a ser subsidiada por saber especializado e representação técnica, a atividade de representação de interesses torna-se um importante insumo para o processo de produção de políticas públicas. Isso ocorre porque adquirir saber especializado sobre determinado assunto (financeiro, tributário, jurídico etc.) exige do representante ou de sua equipe, entre outras coisas, levantamento, coleta e sistematização de dados; elaboração de propostas de política com base nas informações levantadas; diálogo com representantes do governo e de outros grupos de interesse.

Essa troca de informações entre atores públicos e privados, por sua vez, tem amplo potencial de influência na produção de políticas públicas, que passam a depender muito menos de contatos e informações de bastidores do que de conhecimento especializado e expertise. (Oliveira 2004, p. 201-202).

Em suma, o que a literatura sobre a ação dos grupos de interesses nas últimas décadas nos mostra é um intenso processo de profissionalização da atividade de representação no Brasil.

Repertório básico de ação

Entendido o contexto histórico no qual ocorre o processo de profissionalização da representação de interesses no Brasil, podemos tratar do repertório básico de ação envolvido nessa atividade, constituído basicamente por relações institucionais e governamentais, lobby e advocacy.

Antes disso, contudo, faz-se necessário limpar o terreno, por assim dizer. Isso é necessário porque é comum que esse repertório legítimo de ação seja confundido com atividades ilícitas de variados tipos, como a corrupção e o tráfico de influência. No caso do Brasil, esse procedimento parece especialmente relevante, em função da imensa exposição a toda tipo de escândalos de corrupção a que nos sujeitamos nos últimos anos.

Essa conjuntura permitiu tanto o contato aleatório das pessoas a tipos penais variados (corrupção, lavagem de dinheiro, tráfico de influência, peculato etc.) quanto a confusão entre esses crimes previstos no código penal e atividade legal de representação de interesses. Neste ponto, a principal confusão se dá entre lobby, por um lado, corrupção e tráfico de influência, por outro. Por causa disso, parece conveniente diferenciá-los.

A diferença básica entre essas atividades é que o lobby compõe o repertório de atuação da área de representação de interesses, enquanto corrupção e tráfico de influência são crimes previstos no nosso Código Penal. No caso da corrupção, há duas tipificações previstas em lei: passiva e ativa. A primeira delas está definida no artigo 317 do referido Código: “solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem”.

A segunda tipificação está no artigo 333: “oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício”. Já o tráfico de influência está previsto no artigo 332: “obter, para si ou para outrem, vantagem ou promessa de vantagem, a pretexto de influir em funcionário público no exercício da função”.

Convém notar que a associação entre os referidos crimes e a atividade de representação de interesses, embora espúria, não é totalmente descabida, uma vez que, como observou Luiz Miranda, “a corrupção é uma espécie de facilitador das transações e relações entre quem detém poder econômico e quem detém poder decisório” (Miranda 2018, p. 259).

Não obstante, a diferenciação entre atividade lícitas e ilícitas é não apenas possível, mas também necessária. O lobby, por exemplo, pode ser definido com a defesa de interesses individuais ou coletivos privados junto a agentes públicos com poder de decisão na produção de políticas públicas (Mancuso & Gozetto 2013). Entendido dessa forma, como observou Andréa Gozetto, a atividade é neutra, podendo vir a ser lícita ou ilícita; no primeiro caso é “legal e legítimo, estando presente em todo o ciclo de políticas públicas” (Gozetto 2018, p. 39); no segundo, é crime previsto na legislação nacional.

Relações institucionais e/ou governamentais e advocay também são atividades que integram o repertório básico de ação para a representação de interesses. No primeiro caso, estamos falando de relações que agentes privados estabelecem com instituições públicas e governos: essas relações podem envolver lobby, quando há defesa direta de interesses em processos decisórios, mas não se restringem a ele. Para além da defesa direta de interesses (lobby), as relações institucionais e governamentais podem envolver a atualização de agentes privados em relação ao trabalho do poder público; a troca de informações entre agentes públicos e privados; análise de riscos; prospecção de cenários etc. (Mancuso e Gozetto 2018, p. 30-31).

Advocacy, por sua vez, como notado por Andréa Gozetto (2018, p. 40), é um termo apropriado sobretudo por organizações não governamentais e por movimentos sociais para caracterizar suas próprias atividades como um tipo de “ação política realizada preponderantemente por organizações da sociedade civil com vistas a promover o bem público, ao vocalizar grandes causas sociais (direitos humanos, meio ambiente, erradicação do trabalho escravo e infantil etc.)”.

Já a literatura especializada, segue a autora, “define advocacy como um tipo de ação política dirigida aos tomadores de decisão com o objetivo de influenciar o processo de formulação de políticas públicas”. Embora seja frequentemente confundido com lobby, trata-se na verdade de um termo mais abrangente, que serve para nomear “toda forma de ativismo organizado acerca de um conjunto específico de temas”. Em termos práticos, é possível dizer que enquanto o lobby é uma tática direta de ação, porque o contato com o decisor ocorre diretamente, advocay é uma tática indireta, cuja influência (ou pressão) vem de grupos engajados em torno de uma causa, que se mobilizam e pressionam os decisores de diversas formas (imprensa, redes sociais, publicações especializadas etc.) – sem, no entanto, contatá-los diretamente (Gozetto 2018, p. 40-41).

Em suma, estabelecer relações com instituições e governos, fazer lobby e/ou advocacy são repertórios básicos de ação pelos quais pessoas e grupos podem perseguir seus interesses. Desde que utilizadas em acordo com a legislação vigente e de forma transparente, são formas legítimas de influenciar a produção de políticas públicas

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Wellington Nunes – Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná, onde atua como pesquisador e professor colaborador. É cofundador e editor-chefe do Nuances; diretor de projetos e consultor sênior na ARW Political Advisory.


Referências

ALMEIDA, A. S. (2015). Processo legislativo: mudanças recentes e desafios. Boletim de Análise Político-Institucional, n. 7. Ipea.

ALMEIDA, M.H.T. (1995). Além do corporativismo: interesses organizados e democratização. In: Sola, L. & Paulani, L. (orgs.). Lições da Década de 80. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo.

ARAÚJO, P.M. (2013). Os parlamentares no Congresso Nacional: uma abordagem longitudinal e comparada do perfil de deputados e senadores brasileiros. Encontro Anual da ANPOCS, 37, Águas de Lindóia, São Paulo. Anais.

FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F. (2001). Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. 2 ed. Rio de Janeiro: FGV.

GOZETTO, A. C. O. (2018). Relações Governamentais como fator de competitividade. Cadernos Adenauer XIX, nº2. Disponível em: https://www.kas.de/c/document_library/get_file?uuid=7aa228c9-add4-b619-8d1c-2c95c8d3755e&groupId=265553

MANCUSO, W. P. & GOZETTO, A. C. O. (2013). Lobby e Políticas Públicas no Brasil. In: LUKIC, Melina Rocha, TOMAZINI, Carla (coord). As ideias também importam. 1ª ed.Curitiba: Juruá.

MIRANDA, LUIZ FERNANDO. (2018). Unificando os conceitos de corrupção: uma abordagem através da nova metodologia dos conceitos. Revista Brasileira de Ciência Política, (25), 237-272. https://doi.org/10.1590/0103-335220182507

OLIVEIRA, A.C. de J. (2004). Lobby e representação de interesses: lobistas e seu impacto sobre a representação de interesse no Brasil. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas, Campinas, SP.

SALLUM JR., B. (1994). Transição Política e Crise de Estado. Lua Nova, nº 32.

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