Outros desafios para a manutenção dos serviços de assistência social no Brasil

Dando continuidade às reflexões sobre o orçamento federal para a política de Assistência Social, buscarei trazer alguns elementos sobre a execução orçamentária nos últimos anos, marcada pela queda na previsão da dotação orçamentária das despesas discricionárias e pelo contingenciamento nos repasses automáticos. O propósito é retratar, ainda que sucintamente, o contexto desafiador para os gestores municipais no que diz respeito à manutenção da rede de proteção social instalada no país, em contexto de forte demanda em função dos efeitos sociais, econômicos e humanitários causados pela pandemia do covid-19.

Inicialmente é importante lembrar que a política de Assistência Social, assim como todas as políticas públicas que operam direitos sociais, concretiza-se pela lógica dual do direito/dever. Em outras palavras, de um lado está o direito do cidadão de acessar formas de proteção social asseguradas em lei; de outro, a obrigação do Estado de garantir segurança humana e social para todos os cidadãos, indistintamente e em cumprimento aos fundamentos da cidadania e dignidade da pessoa humana, assegurados pelo artigo art. 1o, incisos II e III da Constituição Federal de 1988.

A lógica estruturante do Sistema Único de Assistência Social – SUAS, criado em 2005, altamente capilarizado (com equipamentos públicos na quase totalidade dos municípios brasileiros), e considerado um dos maiores sistemas de proteção social do mundo ocidental na atualidade, está assentada na responsabilidade compartilhada entre os governos federal, estadual e municipal para o financiamento e gestão do sistema em todo o território nacional, de forma continuada e com padrões de qualidade. Para a manutenção dessa rede de unidades de referência onde são prestadas as ações e serviços socioassistenciais, além da inter-relação com os programas de transferência de renda e projetos, faz-se necessária a destinação orçamentária pelos três entes federados, de forma automática e regular, na modalidade fundo a fundo. Disso emergem alguns tensionamentos.

De um lado temos condições muito heterogêneas de capacidade fiscal, administrativa e técnica nos municípios do país. Muitos entes municipais dependem, significativamente, das transferências de recursos federais e estaduais para a manutenção dos equipamentos públicos e oferta dos serviços sociais. De outro, o orçamento federal – que teve o papel de mola propulsa para a instalação e manutenção dessa rede socioassistencial e da qualificação das equipes técnicas, por exemplo – encontra-se em rota descendente no que diz respeito às despesas discricionárias que cofinanciam a rede do SUAS.

Para se ter uma noção do tamanho do desafio que se coloca aos gestores municipais para a manutenção desse sistema de proteção, no ano de 2018, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprovou o indicativo da proposta orçamentária federal para a Assistência Social no valor de R$ 59 bilhões (incluídas as despesas obrigatórias e discricionárias). Segundo o portal de transparência do governo federal, para o mesmo ano, a execução orçamentária da União foi de 31,96 bilhões.

Para o ano de 2019, o governo federal projetou um déficit orçamentário do ano anterior no valor de 1,453 bilhões; e a execução orçamentária foi de 35,53 bilhões. No ano de 2020, a execução orçamentária dos recursos ordinários foi de 38,9 bilhões, excetuando os valores destinados ao financiamento das ações de combate à pandemia do COVID-19. Contudo, conforme abordado em outro texto, grande parte desse recurso orçamentário executado, dado o caráter de despesa obrigatória, é destinado ao pagamento dos benefícios e programas de transferência de renda a cargo da União, como o BPC e o Bolsa Família.

Para o exercício corrente, o CNAS aprovou indicativo de proposta orçamentária que previa 2,6 bilhões somente para o custeio dos serviços e ações socioassistenciais. Contudo, a PLOA 2021 foi aprovada com previsão orçamentária de 1,1bilhão para as mesmas funções programáticas, ou seja, uma redução nas despesas discricionárias de 59,34%.

A título comparativo, quando instituído o teto de gastos do governo federal, com a promulgação da EC 95/2016, o orçamento da Assistência Social era de 2,1 bilhões. De modo que, somados os déficits orçamentários em relação às despesas discricionárias, temos em 2017 uma redução de 21,76%; em 2018, de 37,52%; em 2019, de 29,16%; e em 2020, de 35,47%, segundo levantamento realizado pelo FONSEAS.

A somatória desses déficits orçamentários tem provocado no cotidiano da prestação dos serviços públicos nos municípios, em especial naqueles de pequeno porte e baixa arrecadação fiscal, uma sobrecarga orçamentária que, em muitos casos, tem-se traduzido no fechamento dos equipamentos públicos, precarização das condições de trabalho das equipes profissionais, baixa qualidade na prestação dos serviços.

Essa situação agrava-se no contexto atual de aprofundamento das situações de desproteção social vivenciadas no país, seja pela fome, pelo desemprego ou pelo aumento das diferentes formas de violência, decorrentes da pandemia na saúde pública.

Essa realidade de queda na destinação de recursos federais para o cofinanciamento da política, também é verificada em relação aos repasses para os entes estaduais, conforme dados compilados na tabela abaixo e extraídos do estudo realizado pelo FONSEAS sobre a execução orçamentária:

Para além do déficit orçamentário, desde 2016, verifica-se o contínuo atraso nos repasses que deveriam ser regulares e obrigatórios do ente federado para os municípios, via Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). Em 2018, por exemplo, foram pagos 900 milhões de recursos atrasados do ano orçamentário de 2016 e 2 bilhões, aproximadamente, de valores atrasados do ano de 2017. Encerrou-se o exercício de 2018 com saldo de restos a pagar da ordem de 30 milhões para proteção especial e 80 milhões para proteção básica, segundo dados informados pelo gestor do FNAS na 169ª reunião da Comissão Intergestores Tripartite do SUAS. Em 2019 ainda se pagavam recursos atrasados de 2016, 2017 e 2018 e os recursos orçamentários não eram suficientes para manter a regularidade mensal dos recursos previstos na LOA 2019.

No ano de 2020, os esforços do governo federal centraram-se na destinação de recursos vinculados ao auxílio emergencial e ações de enfrentamento à pandemia, o que provocou uma baixa execução orçamentária dos recursos ditos ordinários e destinados às despesas discricionárias.

Em junho de 2020, segundo informativo de execução orçamentária do SUAS, verificou-se a baixa execução orçamentária do cofinanciamento federal de despesas discricionárias, as quais destinam-se justamente a manter a rede de equipamentos públicos que estão sendo altamente demandados na atualidade.

É importante lembrar que no âmbito do SUAS, assim como no da saúde e da educação, as ações e serviços socioassistenciais devem ser ofertados de forma continuada, planejada, sistemática e estruturada. O cumprimento das corresponsabilidades pelos três níveis de governo, especialmente em relação ao financiamento público dessa política, mostra-se essencial para a efetivação do direito à política de Assistência Social, para quem dela necessitar.

É importante deixar claro que no campo das ações e serviços socioassistenciais não se trata de uma questão de ausência de renda, mas sim da ocorrência de uma contingência ou um evento que provoque na vida do cidadão uma situação de vulnerabilidade social ou violação de direitos.

De maneira que podemos concluir apontando alguns desafios que se colocam para a gestão do SUAS, como a quitação do déficit orçamentário de mais de 2 bilhões relativos aos exercícios anteriores; a retomada na regularidade dos repasses automáticos e obrigatórios para cofinanciamento do sistema; a regulação das contrapartidas por níveis de gestão com a participação efetiva dos estados, muitas vezes ainda omissos em suas corresponsabilidades.

Com o se nota, são desafios tão compatíveis com a relevância desse sistema de proteção social.


Christiane Cruvinel Queiroz – Graduada em Direito. Mestre e Doutoranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Servidora pública lotada no Ministério Público Federal em Ponta Grossa. Pesquisa Seguridade Social com foco na Política Nacional de Assistência Social.


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