Orçamento da Política Nacional de Assistência Social: o desafio na manutenção dos serviços socioassistenciais em 2021

O tema do orçamento da União para o financiamento da política de Assistência Social tem sido alvo de intensas negociações e pactuações entre os níveis federal, estadual e municipal desde 2016, quando foi promulgada a Emenda Constitucional n. 95, conhecida como emenda do “teto de gastos”. Esse contexto não foi diferente na elaboração no projeto de lei orçamentária anual (PLOA) de 2021, aprovada pelo Congresso Nacional e recentemente e já sancionada pelo Presidente da República.

Trata-se de um tema um pouco espinhoso, mas que tem ganhado repercussão no debate entre os operadores e usuários da política de Assistência Social, dado o caráter de desfinanciamento federal, o que justifica um olhar sobre essa questão que será abordada neste e no próximo texto a ser publicado neste espaço.

Poderíamos pensar que a questão do orçamento federal para financiamento da Assistência Social tomaria novos rumos em tempos de pandemia, com o propósito de assegurar a provisão da política em níveis compatíveis com o aumento das demandas sociais. Afinal de contas, a maioria dos brasileiros já percebeu o aumento do desemprego, da fome, do número de famílias que descenderam à situação de pobreza ou extrema pobreza, do crescimento das ocorrências de violação de direitos e rompimentos de vínculos familiares, além dos casos de violência doméstica contra mulheres, crianças e idosos. Todas essas ocorrências de vulnerabilidade ou violações de direitos sociais tornam-se mais agudas à medida que a pandemia se prologa, aumentando as demandas por proteção na área da Assistência Social.

A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), como tratado em outro texto, é uma política pública operacionalizada pelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS), que oferta de um rol de benefícios, serviços, programas e projetos aos cidadãos que deles necessitarem. Os três entes federados, ou seja, a União, Estados, Distrito Federal e Municípios têm responsabilidades próprias e comuns no financiamento, execução, articulação, planejamento, monitoramento e avaliação das ações socioassistenciais ofertadas.

Sabemos que para a execução de qualquer política pública são necessários recursos orçamentários que devem estar previstos na Lei Orçamentária Anual; no caso da Assistência Social, na rubrica 08 da lei orçamentária anual (LOA). E por integrar o sistema da seguridade social, a política de Assistência Social é financiada por toda a sociedade, de forma direta ou indireta, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Mas, ao contrário das políticas da saúde e educação, por exemplo, a Assistência não dispõe de previsão legal de vinculação obrigatória no orçamento dos três níveis de governo.

Considerando que a PNAS foi instituída somente em 2004 e o SUAS inaugurado em 2005, podemos afirmar, com base nos dados orçamentários divulgados no portal de transparência da Controladoria Geral da União, que a destinação dos recursos orçamentários à PNAS passou de 0,8% do PIB nacional em 2004 para 1,5% em 2015. A partir do ano de 2016, com a instituição do regime fiscal de “teto de gastos”, esse percentual decaiu, em 2016, para 1,25% do PIB nacional e, em 2019, equivalia a 0,8 do PIB, retornando ao patamar do início da implantação do SUAS.

O financiamento federal foi determinante para a implantação do SUAS no país, dada a heterogeneidade dos municípios, em especial os de pequeno porte que dependem das transferências de recursos federais e estaduais para a instalação e manutenção dos serviços socioassistenciais. Partindo do zero, enquanto estrutura institucional da política, foi necessária a instalação de equipamentos públicos, como os CRAS, CREAS e Centro POP para o atendimento padronizado à população. Apenas para ilustrar o rápido avanço da estruturação do SUAS, trazemos os números dos CRAS (porta de entrada do sistema) instalados na região Sul e no estado do Paraná, a partir de dados coletados no Censo SUAS.

Contudo, o nível de financiamento federal para a política vem decaindo significativamente, desde a promulgação da EC 95/2016. A partir de 2019 já se constata um tensionamento maior na manutenção dos serviços socioassistenciais, que têm provocado o fechamento de unidades dos CRAS nos municípios. Além das questões de ausência de vinculação orçamentária obrigatória e baixo percentual de recursos destinados à PNAS em relação ao PIB nacional, a seletividade do financiamento federal também tem repercussão na gestão da política.

Como já dissemos, a PNAS oferta um rol de benefícios, serviços, programas e projetos socioassistenciais aos cidadãos que deles necessitarem. A União elegeu os benefícios e programas cujas rendas são transferidas diretamente aos cidadãos, focalizados na população extremamente pobre, como a principal fonte de destinação de recursos orçamentários. Somados os recursos federais destinados ao custeio do Benefício de Prestação Continuada – BPC para idosos e pessoas com deficiência; da Renda Mensal Vitalícia (extinta com a implementação do BPC) e o Programa Bolsa Família, atinge-se uma média de 70% de todo o orçamento federal destinado à PNAS.

O gráfico abaixo busca ilustrar a seletividade na destinação do recurso orçamentário federal, em termos percentuais, no período que vai da criação da PNAS até a promulgação da EC 95/2016; situação essa que perdura na atualidade com a vigência da LOA 2021.

Podemos nos questionar: se a União destina, em média, 3% do orçamento para o cofinanciamento dos serviços prestados pelo SUAS, como são mantidos em funcionamento os CRAS e CREAS instalados no país? A maior parte das despesas fica a cargo dos municípios que contam, não em sua totalidade, com o cofinanciamento pelos Estados.

Disso decorre um dos maiores desafios na gestão atual da política de Assistência Social, dada a heterogeneidade histórica dos municípios brasileiros, com níveis distintos de arrecadação, capacidade técnica e administrativa, mas que devem prestar serviços socioassistenciais em níveis padronizados nacionalmente. Desde a EC 95/2016, a questão orçamentária da PNAS tornou-se mais aguda e, para além da seletividade na destinação dos recursos orçamentários federais, o volume de recursos alocados para a gestão da PNAS tem sofrido reduções a cada ano.

Convém apontar algumas ocorrências relativas à questão orçamentária federal que têm impactado fortemente na gestão local do SUAS, segundo levantamento realizado pelo colegiado de gestores municipais (CONGEMAS):

  • Nos anos de 2016 e 2017, a rubrica orçamentária vinculada aos “Serviços Socioassistenciais” do SUAS sofreu redução na destinação dos recursos federais, equivalente à perda de R$ 62,4 milhões;
  • No ano de 2017, cerca de 55% do volume total dos recursos federais previstos para a rubrica de Serviços do SUAS foram liberados somente no mês de dezembro, causando desestruturação da rede dos CRAS e CREAS que são serviços cofinanciados e prestados de forma contínua ao longo dos anos (IPEA, 2019, Boletim 26);
  • Na previsão da Lei Orçamentária Anual de 2018 do governo federal, os recursos referentes às despesas discricionárias do Suas (por exemplo, a rubrica “Serviços SUAS”) foram praticamente zerados pela Secretaria de Orçamento Federal, com a drenagem desses recursos para o programa Criança Feliz – implementado pelo governo federal. Tal ausência de previsão orçamentária foi revertida no âmbito do Congresso Nacional;
  • Na Lei Orçamentária de 2020 houve o congelamento do recurso destinado ao financiamento do Programa Bolsa Família. Estimou-se na peça orçamentária a previsão para atender R$ 13,2 milhões de famílias, o que representaria a mesma cobertura de novembro de 2019 quando se alcançou o menor número de famílias beneficiadas em razão dos sucessivos enxugamentos no programa;
  • O CONGEMAS apurou um déficit de R$ 2,3 bilhões para o financiamento dos serviços socioassistenciais nos anos de 2017 a 2019 e de 1,4 bilhões somente para o ano de 2020.

Esses são alguns dados que mostram os embates que têm sido travados na seara da gestão da PNAS frente a um processo de desfinanciamento federal do sistema de proteção socioassistencial, que coloca em risco o funcionamento do SUAS e tem sido agravado pelo contexto de aumento exponencial das demandas socioassistenciais em razão da pandemia de covid-19.

No próximo texto trarei detalhes sobre a execução orçamentária nos últimos anos, marcada por contingenciamento de recursos federais e queda na destinação orçamentária, e dos desafios para o ano de 2021.

Foto Destaque:


Christiane Cruvinel Queiroz – Graduada em Direito. Mestre e Doutoranda em Ciências Sociais Aplicadas pela Universidade Estadual de Ponta Grossa. Servidora pública lotada no Ministério Público Federal em Ponta Grossa. Pesquisa Seguridade Social com foco na Política Nacional de Assistência Social.


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