|Destaque| Entre “pizza” e cadeia: formação, funcionamento e histórico das CPI’s no Brasil

“CPI dá em pizza? Normalmente não. O que acontece é que como a CPI é muito badalada, está sempre no jornal, e os parlamentares discutem […] a pessoa que assiste fica com a impressão de que vai todo mundo para a cadeia, e a CPI não pode colocar ninguém na cadeia. O que a CPI faz é alimentar os fatos, e provar os fatos. Se os fatos forem comprovados, forem graves, a CPI pode cassar um presidente da República, como foi o caso do Collor”.

Esta frase do então senador Pedro Simon (MDB-RS), no excelente documentário “Arquitetos do Poder” (2010), é bastante didática sobre expectativa e realidade das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) no Brasil. Há um continuum entre “derrubar um presidente” e “acabar em pizza”, que pode gerar novidades em termos regulatórios (novas leis), sugestão de ações penais ou resultados bem mais modestos. À luz da CPI sobre omissão do governo federal durante a pandemia de covid-19, neste texto buscamos responder algumas questões sobre a formação, os poderes e os resultados de Comissões deste tipo no passado, bem como perspectivas para o cenário incerto que se apresenta.


Como uma CPI é formada?


Além de criar novas leis, é função do Legislativo (no nível federal o Congresso Nacional, composto por Câmara dos Deputados (CD) e Senado), fiscalizar os trabalhos do Executivo: a chamada accountability horizontal. Para isso possui uma série de instrumentos, tais como: (a) convocação/convite de autoridades para prestar esclarecimentos, (b) derrubada de vetos em projetos de lei, (c) aprovação e sabatina de autoridades selecionadas para diversos cargos da administração pública indicados pelo Presidente (ministros do STF, conselheiros do CADE, embaixadores, presidentes do Banco Central, entre outros), (d) apreciação das contas do governo federal, (e) o próprio impedimento da presidência (através do impeachment), etc. O instituto da CPI pode representar também um instrumento de controle, mas não é necessariamente orientada para a fiscalização do governo.Uma CPI é uma comissão temporária, criada para “investigar um fato que seja muito importante para a vida pública e para a ordem constitucional, legal, econômica ou social do País” (Regimento Interno da Câmara dos Deputados, artigo 35). No nível federal, pode ser iniciada na Câmara dos Deputados, Senado, ou ser uma CPMI: Comissão mista que agrega deputados e senadores.

Historicamente, as CPI’s surgem na Inglaterra, entre os séculos XIV e XVII. No Brasil há registro de uma comissão em moldes semelhantes, em 1826, para fiscalização do Banco do Brasil. Em 1935 é registrada uma “Comissão de Inquérito para Pesquisar as Condições de Vida dos Trabalhadores Urbanos e Agrícolas”, composta por deputados federais e representantes de categorias profissionais. A lei nº 1579/1952 regulamentou as comissões, porém, sua história é marcada por interrupções dado o interregno autoritário (1964-1985). Na Constituição Federal de 1988 (CRFB), o instituto da CPI aparece no parágrafo terceiro do artigo 58.Para que uma CPI se inicie é necessário a assinatura de um terço dos parlamentares da Casa Legislativa (171 na CD e 27 no Senado). O pedido é protocolado junto à Secretária-geral da Mesa Diretora. É preciso também que se estabeleça o escopo da investigação (qual o fato determinado que será objeto de inquérito?), e o prazo: usualmente 120 dias renováveis por mais tempo dentro de um mesmo ano (Sessão Legislativa).

Os cargos dessas comissões são distribuídos proporcionalmente entre partidos/blocos partidários (com critérios semelhantes aos de seleção da Mesa Diretora). Cada parlamentar é indicado pelo respectivo líder partidário/bloco. Os postos mais almejados são o de presidente (quem conduz os trabalhos) e de relator (redige o relatório final que deve ser aprovado pelos demais membros). Tanto na Câmara quanto no Senado, apenas cinco CPI’s podem funcionar ao mesmo tempo. Esta regra possibilita manobras que esvaziem o sentido da fiscalização. Por exemplo, caso o governo esteja pressionado por algum fato pela oposição, pode recorrer a abertura de outras CPI’s que “parem a fila” de investigações futuras. Conforme a professora Argelina Figueiredo (em entrevista à Agência Câmara de Notícias):

O Executivo usa a CPI como um instrumento para impedir que a oposição funcione. O governo tem maioria, consegue assinaturas para criar a comissão. No entanto, o governo não tem interesse de concluir essa CPI; ela está ali simplesmente para ficar na fila, para impedir que outra – da oposição, que pode incomodar mais – seja instalada


Quais poderes tem uma CPI?


Parágrafo terceiro do artigo 58 da Constituição Federal:

§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Como se pode observar, uma CPI possui poderes semelhantes ao Judiciário no que concerne o aspecto da investigação e instrução, porém, sem a possibilidade de julgamento ou sanção. Em outras palavras: “os poderes da CPI permitem a quebra de sigilo bancário, fiscal e de dados, inclusive telefônicos, dos investigados; a determinação de realização de perícia; a determinação de oitiva de testemunhas e de oitiva de investigados; e buscas e apreensões, exceto a domiciliar”, mas não a prisão de ninguém, conforme a citação no início deste texto. Vale lembrar que o processo de investigação de autoridades públicas pode levar a prisões no futuro, por exemplo, com a remessa de material para o Ministério Público. É importante também considerar que “fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete” em uma CPI é um crime tipificado no código penal brasileiro (artigo nº 342; Lei nº 1579/1952, artigo nº 04). Em 2015, por exemplo, o então presidente da Câmara, Eduardo Cunha (PMDB-RJ), mentiu na CPI da Petrobrás sobre o fato de ter contas na Suíça. Este fato motivou pedido de cassação, aceito em setembro de 2016 com 450 votos de 513 possíveis.

A elaboração de um relatório final pode gerar também mudanças legislativas importantes. A CPI sobre PC Farias, tesoureiro da campanha de Fernando Collor em 1989, teve como resultado, além do impeachment do presidente, mudanças no marco legal do financiamento de campanhas no Brasil. A CPI da pedofilia, realizada em 2010, resultou em mudanças legislativas, marcadamente aumentando o prazo para que denúncias fossem realizadas (de 6 meses para até 20 anos em alguns casos). A CPI da Violência Contra a Mulher culminou com a aprovação, em 2015, na Lei do Feminicídio.

É preciso considerar, porém, que os poderes de investigação, legalmente instituídos, podem não ter um efeito penal imediato. No entanto, o fato de uma CPI chamar a atenção, e estar presente no imaginário da opinião pública, pode levar a outros desdobramentos políticos: como troca de ministros ou outros cargos da administração pública, rearranjos na correlação de forças no Congresso Nacional e mesmo cassação de parlamentares, como os casos da CPI dos Correios (de 2005) e da CPI dos “Anões do Orçamento” (de 1993).


Histórico recente


As consequências de uma CPI podem ser traçadas em um continuum, desde o impeachment de um presidente (Collor) e cassação de parlamentares (Anões do Orçamento) até nenhum resultado prático e esvaziamento (CPI da Petrobrás, entre tantas outras). A literatura (em Ciência Política) ainda não se debruçou de maneira sistemática nos efeitos das CPI’s, se atentando, quase que exclusivamente, para o arcabouço legal e normativo que permite sua existência.

Entre a 52ª Legislatura (2003-2007) e a Legislatura atual (56ª – 2019-2023) da Câmara dos Deputados, 37 CPI’s foram criadas (Gráfico 1). Entre os principais temas se destacam a administração pública (Petrobrás, BNDES, Carf, Funai e Incra), economia (dívida pública, evasão de divisas, entre outras), direitos humanos (exploração sexual de crianças e adolescentes, trabalho escravo, trabalho infantil e tráfico de pessoas), bem como respostas a desastres e tragédias (Brumadinho e Derramamento de Óleo no Nordeste – ainda aberta).

Em termos da dinâmica política, é possível observar que alguns temas surgem em momento de crise, principalmente ao final do mandato de Dilma Rousseff e início do governo Temer. Em especial, as CPI’s da UNE e da Lei Rouanet, capitaneadas pela oposição ao PT que se torna base de apoio de Temer.

Fonte: Câmara dos Deputados.

Os resultados dessas comissões, em termos de ações do Ministério Público ou novos marcos regulatórios, são muito modestos. Como citado anteriormente, CPI’s como a da Pedofilia e da Violência Contra a Mulher geraram novas leis, porém, esses finais são exceção.

O caso da CPI da covid-19 (sobre omissão do governo federal no combate a pandemia), por sua vez, é sui generis. A Comissão foi instalada no Senado e teve sua primeira sessão em 29 de abril de 2021. Seu início, porém, dependeu de ação do STF.

Resumindo o imbróglio: Randolfe Rodrigues (REDE-AP), proponente da CPI, havia conseguido as assinaturas necessárias para que a Comissão pudesse funcionar; diante da inércia da presidência da Casa, os senadores Alessandro Vieira (Cidadania-SE) e Jorge Kajuru (Cidadania-GO) entraram com um mandado de segurança no STF para instalação da CPI; o pedido foi aceito e a Comissão instalada.

Ao contrário de muitas CPI’s anteriores, esta terá o governo como minoria em sua composição. Os cargos mais importantes foram entregues a parlamentares independentes (Omar Azis – PSD-BA, presidente), ou da oposição (Renan Calheiros, MDB-AL, relator), bem como o próprio plenário é desfavorável ao governo: a maioria é de deputados da oposição ou independentes.

A primeira sessão da CPI já indicou algumas estratégias: por parte da oposição e dos independentes, a convocação de autoridades públicas ligadas ao combate à pandemia (atual e ex-ministros da Saúde, presidente da ANVISA, entre outros) e uma “devassa” nos dados do governo federal: contratos de compra de vacinas, documentos sobre o uso do famigerado Kit-Covid (coquetel de remédios sem eficácia comprovada para o tratamento da covid-19 que, mesmo assim, foi extensamente incentivado pelo presidente e pelo governo), dados sobre a negligência do governo federal na crise da falta de oxigênio em Manaus, entre outros.

Por parte do governo, além de tentativas de obstrução, a estratégia inicial foi ampliar o escopo da investigação (fato determinado) para incluir repasses do governo federal a estados e municípios. Essa estratégia de tergiversação visa blindar o presidente e assessores próximos.

Em meio a maior tragédia na saúde pública brasileira (no momento da escrita deste texto o país já passou de 400 mil mortes), a CPI deve elevar a temperatura do ambiente político. Entre prisões e pizzas, há inúmeros resultados possíveis, a depender de como vão se comportar os atores políticos. Assim, desgaste do governo (e do presidente), possíveis indiciamentos, êxito da narrativa de “perseguição” e esvaziamento são consequências que se apresentam no horizonte, dada a natureza incerta desse tipo de evento. Em um país que se acostumou à instabilidade, 120 dias são uma eternidade.

Foto Destaque: Edilson Rodrigues/ Agência Senado


Tiago Alexandre Leme Barbosa – Cientista Social. Mestre e doutorando em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Escreve e atual como pesquisador nas áreas de partidos políticos, elite partidária e novos partidos.


Bruno Marques Schaefer – Cientista Social. Mestre e doutorando em Ciência Política na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Escreve e pesquisa sobre partidos políticos e financiamento eleitoral. Atua como membro pesquisador nos grupos “Partidos e Coligações Eleitorais na Nova Democracia Brasileira” e “Radiografia dos Novos Partidos brasileiros: Gêneses e Trajetórias”.


Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s