|Destaque| Como implementar políticas industriais

Já tratei neste espaço de como o contexto marcado pela pandemia de covid-19 e pela corrida tecnológica entre os países desenvolvidos trouxe de volta um recurso que andava um tanto fora de moda: a política industrial. Dada a relevância que o tema vem ganhando, parece útil tratar de forma mais detida desse instrumento tão controverso entre especialistas e decisores. Comecei tratando das razões principais pelas quais uma ampla literatura defende o uso de políticas industriais ativas por parte dos governos nacionais. Neste texto, o assunto é como implementá-las.




Governos normalmente lançam mão de diversas ferramentas para implementar políticas industriais. Na literatura especializada, esses instrumentos têm sido classificados de diversas maneiras, como mostra o já citado documento Virtual Institute Teaching Material on Structural Transformation and Industrial Policy, publicado em 2016 pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, na sigla em inglês). Alguns autores, por exemplo, distinguem políticas industriais entre funcionais, horizontais e seletivas. Outros relacionam instrumentos com mercados (produção, trabalho, capitais, terra e tecnologia). Há também aqueles que distinguem instrumentos de política industrial de acordo com área de intervenção (comércio, inovação, educação, regulação etc.).

Mario Cimoli e colaboradores, por exemplo, classificam vários instrumentos de política industrial de acordo com domínios cujo objetivo é apoiar processos de aprendizagem e afetar a concorrência no mercado. Os autores identificam sete domínios, expostos no quadro abaixo, com alguma sobreposição entre os instrumentos.



Qual a orientação das políticas industriais?


As políticas industriais podem ter dois tipos de orientação: horizontais e verticais. Ações governamentais que tentam melhorar de modo geral o ambiente de negócios são comumente chamadas de políticas horizontais (ou funcionais). Já intervenções que alteram a estrutura econômica de setores específicos são referidas como verticais (ou seletivas). Em linhas gerais, políticas funcionais são menos intervencionistas, pois são direcionadas ao funcionamento do mercado como todo ao incluir, por exemplo, medidas que facilitam a entrada de empresas por meio de política de concorrência ou políticas comerciais. Políticas seletivas, por sua vez, buscam promover certas indústrias e empresas, fazendo uso de subsídios e outras formas de apoio e proteção, como tarifas de importação e restrições, incentivos fiscais e contratos públicos.

Mas quais setores industriais devem ser contemplados pelas políticas seletivas? Segundo o já citado documento da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento, as políticas industriais podem ser direcionadas a quatro grupos: (i) setores com potencial de exportação, criação de emprego e conhecimento; (ii) setores novos na economia; (iii) setores intensivos em tecnologia; (iv) setores inovadores.

Considerando esses grupos, as políticas industriais devem estar em conformidade com ou desafiar as vantagens comparativas? Para alguns autores, a política industrial deve estar em concordância, pois governos de países em desenvolvimento necessitam se concentrar primeiramente em suas vantagens comparativas, ou seja, em setores intensivos em recursos naturais e intensivos em trabalho. Somente quando tais países acumularem capital e força de trabalho, a política industrial deveria ser direcionada para outros setores. De acordo com essa perspectiva, as políticas industriais que desafiam vantagens comparativas levam a uma espécie de “erro fatal”, já que custos de produção e custos incorridos para proteger as indústrias normalmente são superiores aos benefícios. Por causa disso, o Estado deveria apenas desempenhar o papel de facilitador, ajudando indústrias a perceberem suas vantagens comparativas latentes.

Para outros autores, no entanto, a exploração exclusiva das vantagens comparativas leva a uma espécie de armadilha, criando um conjunto de empresas que não podem atuar como motor de crescimento econômico de um país ou servir como porta de entrada para atividades mais complexas e tecnológicas. Dessa perspectiva, portanto, a política industrial deveria desafiar as vantagens comparativas, induzindo a criação de setores e indústrias inteiramente novos.



Como executar políticas industriais?


Não há regras amplamente aceitas sobre como Estados devem planejar, coordenar e implementar políticas industriais. Casos de sucesso passaram por diferentes arranjos institucionais, prazos, recursos e outros fatores. Isso significa que não há “receita” para o sucesso da política industrial, como mostra o documento das Nações Unidas.

Apesar disso, há ampla literatura tratando de como planejar e implementar políticas industriais. Trata-se de recomendações gerais que frequentemente são relacionadas a dois aspectos fundamentais: (i) como construir um ambiente institucional capaz de implementar ações de maneira eficaz; (ii) como gerenciar a relação com o setor privado.

Peter Evans, por exemplo, em seu célebre Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, publicado em 1995, enfatiza o papel ativo de uma burocracia autônoma e ao mesmo tempo capaz de manter canais institucionalizados de contínua comunicação com o setor privado. Para o autor:

“recrutamento meritocrático altamente seletivo e recompensas de carreira de longo prazo criam comprometimento e um senso de coerência corporativa. Esta dá a esses aparatos burocráticos certo tipo de ‘autonomia’. Eles não estão, entretanto, isolados da sociedade como Weber sugeriu que deveriam estar. Ao contrário, eles estão inseridos em um conjunto concreto de laços sociais que vinculam o Estado à sociedade e fornecem canais institucionalizados para a negociação e renegociação contínua de objetivos e políticas. Qualquer uma das partes desse arranjo, isoladamente, não poderia funcionar a contento. Um Estado que fosse apenas autônomo não teria fontes de informação nem poderia contar com implementação privada descentralizada. Redes de conexão densas sem uma estrutura interna robusta deixariam o Estado incapaz de resolver os problemas de “ação coletiva” e de transcender os interesses individuais de suas contrapartes privadas. Somente quando a inserção e a autonomia estão unidas, um estado pode ser chamado de desenvolvimentista. Essa combinação aparentemente contraditória de coerência corporativa e inserção socialembe, que chamo de ‘autonomia inserida’, fornece a base estrutural subjacente para o envolvimento bem-sucedido do Estado na transformação industrial” (Evans 1995, p. 12).

Dani Rodrik, em artigo publicado em 2008, também focaliza a importância da colaboração entre empresas e Estado ao eleger três atributos eficazes de políticas industriais: (i) inserção (embeddedness); (ii) regras (carrots-and-sticks); (iii) responsabilidade (accountability). A inserção diz respeito à proximidade entre formulador e destinatário da política. A expressão carrots-and-sticks refere-se à combinação ideal entre incentivos (carrots) e disciplina (sticks) que a ação estatal deve buscar. Finalmente, a responsabilidade relaciona-se à necessidade de monitorar burocratas e responsabilizá-los pela forma como gastam o dinheiro público. Os dois primeiros atributos dizem respeito especificamente à relação público-privada ideal para Rodrik (2008): o Estado precisa estar inserido (embeddedness) em relação estreita com o setor privado, sendo que o apoio estatal deve ser combinado com disciplina (carrots-and-sticks) para reduzir as chances de corrupção e rent-seeking.

Alice Amsden, por sua vez, no livro The Rise of the Rest: Challenges to the West from Late-Industrializing Economies, publicado em 2001, defende o estabelecimento de mecanismos de controle na relação entre Estado e empresas privadas. Entendido pela autora como um conjunto de instituições que impõe disciplina ao comportamento econômico, mecanismos de controle atribuem relações de reciprocidade em que o Estado deve exigir certos padrões de desempenho empresarial, ao ofertar subsídios como forma de política industrial. Isso significa que, ao receber recursos públicos, empresas precisariam cumprir determinadas contrapartidas, como investir em pesquisa tecnológica e aumentar as exportações.

Por fim, Chalmers Johnson, com base na experiência japonesa retratada em MITI and the Japanese Miracle: teh growth of industrial policy, 1925-1975, publicado originalmente em 1982, identifica cinco elementos fundamentais para o posicionamento do Estado no estabelecimento de políticas industriais: (i) presença de uma elite burocrática selecionada, compacta, motivada e treinada na gestão das políticas públicas; (ii) formação de um sistema político que atue como “válvula de segurança”, limitando excessos da burocracia, por um lado, e aberto a anseios políticos, por outro; (iii) abstenção do uso excessivo de empresas estatais; (iv) presença de uma agência burocrática piloto que controle e exerça influência sobre outras instâncias de planejamento econômico estatal; (v) criação de administrative guidance, isto é, respaldo administrativo e jurídico para que burocratas possam colocar em prática as diretrizes estabelecidas durante o planejamento.

Implementar políticas industriais, como se nota, está longe de ser uma tarefa trivial. Por causa disso, as lições reunidas pela literatura a partir da observação de casos concretos de industrialização induzida pelo Estado, não devem ser entendidas, como observou Dani Rodrik, como um conjunto de instrumentos a ser simplesmente replicado, mas tão-somente relatos de experiências reais, que não podem substituir o processo de experimentação e descoberta do que funciona e do que não funciona em cada caso.


Michelli Stumm – Economista. Mestre em Sociologia e Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Atualmente trabalha com pesquisas e estudos sobre política e desenvolvimento industrial


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