Por que países utilizam política industrial

Já tratei neste espaço de como o contexto marcado pela pandemia de covid-19 e pela corrida tecnológica entre os países desenvolvidos trouxe de volta um recurso que andava um tanto fora de moda: a política industrial. Dada a relevância que o tema vem ganhando, parece útil tratar de forma mais detida desse instrumento tão controverso entre especialistas e decisores. Este é o primeiro de uma série de textos dedicada ao tema.




Historicamente o debate sobre política industrial caracterizou-se por uma série de desentendimentos, principalmente sobre sua definição. Como notaram Pack & Saggi (2006), poucas expressões provocam fortes reações entre economistas e decisores políticos quanto política industrial. Diante disso, atualmente não existe uma definição amplamente aceita sobre o termo. Para alguns autores, política industrial é definida como um roteiro planejado para promover seletivamente certos setores industriais, escolhendo “vencedores” ou “campeões”, com objetivo de desenvolver vantagens comparativas “latentes”.

Outros, pelo contrário, consideram que a política industrial não deve ser apenas “seletiva”, mas também “funcional” ou “ampla”, promovendo a competitividade nacional ao abranger todos os setores da economia. Existe ainda aqueles que consideram a política industrial como um conjunto de medidas cujo objetivo é afetar deliberadamente as características estruturais da economia. Tendo em vista o grau de divergência entre os atores, o Quadro 1 resume as principais acepções atribuídas política industrial pela literatura especializada.

Quadro 1 – definições de política industrial

A partir da compilação dessas definições é possível perceber que política industrial tem muitos significados, nem todos referentes especificamente a indústria. De acordo com Warwick (2013) e Cohen (2006), a delimitação de política industrial envolve a discussão, simultânea ou não, de quatro questões: (i) por que adotar; (ii) qual a orientação; (iii) como implementar; (iv) como executar. Qualquer uma das quatro questões, ou mesmo a combinação de algumas, pode ser usada como base para classificação e, portanto, para definição de agendas de política industrial.

Neste texto, trato apenas da primeira dessas questões, utilizando como referência principal o documento Virtual Institute Teaching Material on Structural Transformation and Industrial Policy, publicado em 2016 pela Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, na sigla em inglês).

Por que adotar política industrial

Embora existam diversos pontos de vista a favor da política industrial, o mais amplamente aceito se baseada na noção de “falhas de mercado”. Definido como situações em que os mercados, de maneira independente, não conseguem atingir pontos de eficiência econômica, falhas de mercado podem ser corrigidas de várias maneiras, normalmente envolvendo apoio governamental. Entre os defensores da política industrial, existem três principais falhas que justificam a intervenção do Estado: (i) economias de escala; (ii) externalidades; (iii) imperfeições no mercado de capitais.


Economias de escala


Economia de escala diz respeito a redução de custo quando uma empresa aumenta seu nível de produção. Tendo em vista os argumentos utilizados pelos defensores da política industrial, a discussão sobre economias de escala se desdobra em três aspectos principais: (i) economia de escala estática; (ii) economia de escala dinâmica; (iii) promoção estratégica.

Economia de escala estática é um termo utilizado para designar a relação inversa entre custo e quantidade produzida. Isso significa que as empresas: (i) tendem a diminuir seus custos a medida em que a produção aumenta; (ii) precisam produzir uma quantidade mínima para conseguir lucrar. Considerando tais aspectos, duas características industriais são relevantes para a discussão. A primeira diz respeito ao alto custo de entrada no mercado, devido à aquisição de bens de capital ou investimentos em P&D, que restringem o número de empresas lucrativas em um determinado setor.

A segunda refere-se a uma escala mínima de eficiência de produção que permite a minimização dos custos de uma empresa. Em ambos os casos, a falha de mercado surge porque, sob dada tecnologia, a produção lucrativa não é possível para determinados produtores privados. Nesse sentido, é necessária intervenção governamental para subsidiar empresas, auxiliando na redução dos custos iniciais e na melhoria da eficiência produtiva.

Também conhecidas por learning by doing, economias de escala dinâmicas referem-se a economia de custo possibilitada pelo acúmulo de experiência e aprendizado. Em outras palavras, com o aumento de produção, as empresas normalmente aprendem, se tornando mais eficientes na sua área de atuação. Nesse caso a falha surge em determinados segmentos industriais que normalmente requerem longos períodos de adaptação ou investimento. Esse é o caso de empresas intensivas em tecnologia cujo desenvolvimento de novos produtos chega a levar anos.

Além desses argumentos, o amparo à indústria nascente é normalmente utilizado pelos defensores da política industrial para justificar as economias de escala dinâmicas. Indústria nascente é um termo utilizado para descrever uma empresa do setor manufatureiro que está em estágios iniciais de desenvolvimento, caracterizando-se pela falta de eficiência, competitividade e alta vulnerabilidade a mudanças repentinas de mercado.

Por apresentarem tais peculiaridades, as indústrias nascentes carecem de experiência e tamanho para competir contra concorrentes estabelecidos, principalmente, no exterior. Dessa forma, necessitam de apoio governamental para alavancar sua produção e exigem proteção até que possam adquirir economias de escala.

Por fim, promoção estratégica é um argumento a favor do lançamento de empresas domésticas em segmentos inexistentes em território nacional. Nesse caso, a falha de mercado reside na ausência de oferta de determinados produtos e bens, exigindo apoio governamental para equilibrar tal disparidade. A promoção estratégica requer, portanto, o compromisso governamental em apoiar empresas domésticas, impedindo que indústrias estrangeiras entrem no mercado nacional. Segundo os defensores de tal argumento, uma intervenção bem-sucedida produz ganhos insignificantes para os consumidores (uma vez que os custos das empresas domésticas e estrangeiras são, na teoria, quase idênticos), mas permitem lucros de monopólio para a empresa doméstica, gerando ganho de bem-estar nacional.


Externalidades


Externalidades são definidas como benefícios (externalidades positivas) ou custos (externalidades negativas) experimentados por uma empresa, resultante de ações realizadas por outra empresa. Nesse caso específico, as falhas de mercado surgem porque indústrias normalmente não tem incentivos adequados para considerar os efeitos de sua ação sobre outras.

Assim, podem fugir de atividades que não são lucrativas, mas que fornecem externalidades positivas para outros atores econômicos (ou, vice-versa, podem empreender ações que são lucrativas, mas que têm efeitos negativos sobre outros segmentos). No contexto específico da política industrial, existem duas fontes mais relevantes de externalidades: (i) spillovers de conhecimento; (ii) falhas de ligações verticais e coordenação.

Os spillovers de conhecimento referem-se à transferência (não intencional) de conhecimento. Devido ao efeito overflow (transbordamento), uma empresa pode obter algum conhecimento sem incorrer em custos de produção. Isso é possível pelo fato de que o conhecimento não é exclusivo, isto é, seu uso por uma empresa não diminui seu valor original, e muitas vezes não pode ser excluído, ou seja, a empresa que incorreu nos custos de geração de conhecimento não pode, ou pode apenas marginalmente, impedir que outros o usem.

O governo, portanto, precisa encontrar um equilíbrio entre a proteção da propriedade intelectual dos empresários, concedendo incentivos para criar conhecimento e julgar qual tipo pode ser benéfico para a sociedade se compartilhado livremente com outros atores econômicos.

Ligações verticais e falhas de coordenação, por sua vez, são relevantes no contexto de fortes encadeamento entre atividades econômicas. Investimentos simultâneos (frequentemente em setores caracterizados por economias de escala) precisam ser feitos para que essas ligações se desenvolvam. Os mercados podem gerar falhas de coordenação porque empresas sozinhas não teriam recursos suficientes para realizar tais investimentos.

Neste caso, o governo pode intervir e coordenar as ações, favorecendo um cluster de novas empresas (por exemplo, fornecedores de insumos), o que beneficiaria segmentos industriais existentes (por exemplo, produtores finais que precisam de fornecedores de insumos de qualidade).


Imperfeições no mercado de capitais


As imperfeições nos mercados de capitais constituem um terceiro conjunto de fatores que levam a falhas de mercado. Devem-se essencialmente a assimetrias informacionais que surgem em função do tomador de empréstimo saber mais sobre o grau de risco e retorno do investimento que o credor.

Por conta disso, empresas com projetos mais arriscados e retorno potencialmente maior do que a média (por exemplo, projetos inovadores em indústrias de alta tecnologia) terão dificuldade de acesso ao crédito e, portanto, precisarão aceitar custos de empréstimo mais altos. O governo pode resolver esse problema fornecendo crédito com taxas de juros mais baixas e canalizando recursos financeiros para atividades econômicas que são consideradas muito arriscadas pelo sistema bancário.

Esses são, em suma, as principais razões pelas quais uma ampla literatura defende o uso de políticas industriais ativas por parte dos governos nacionais. Mas como implementá-las? É disso que falaremos no próximo texto.


Michelli Stumm – Economista. Mestre em Sociologia e Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Atualmente trabalha com pesquisas e estudos sobre política e desenvolvimento industrial


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