Reforma administrativa II: em busca da elite do funcionalismo público federal

Este é o segundo de uma série de três textos dedicados ao tema de uma eventual reforma administrativa no Brasil, a serem publicados neste espaço com o objetivo geral de contribuir com o debate público em torno do tema. Este texto e o próximo serão guiados pela mesma questão principal: onde estão localizados os privilégios existentes no setor público federal? Começo considerando o número de vínculos civis federais com remuneração acima da mediana do Poder Judiciário, a maior entre os três poderes da República, para os anos 2000, 2005, 2010, 2015 e 2018. A integra do estudo pode ser acessada aqui.


Constatar que não há hipertrofia no setor público nacional e que o crescimento do emprego público no Brasil na última década esteve bem abaixo das médias observadas na América Latina e Caribe e na OCDE, como foi feito em texto anterior, não nos diz nada sobre os níveis de remuneração praticados por aqui.

Para começar a avançar nessa direção, é válido considerar as principais conclusões de um estudo encomendado pelo governo brasileiro ao Banco Mundial e publicado em novembro 2017: i) o funcionalismo público nacional não é grande para os padrões internacionais; e ii) as remunerações dos servidores públicos eram, em média, 17% maiores do que as do setor privado. Além disso, o documento mostra que os prêmios salariais se concentravam nas esferas estadual (31%) e federal (67%) – no âmbito municipal os salários dos servidores estavam, em média, 1% abaixo dos praticados no setor privado (Banco Mundial 2017, p. 45-46).

Essas informações já deveriam ser suficientes para desencorajar qualquer proposta de reforma administrativa nos moldes daquela que foi enviada ao Congresso, em setembro, pelo governo. Isso porque a PEC 32/2020 trata os servidores públicos como se eles integrassem uma categoria homogênea, o que está muito longe da realidade. Onde, então, estariam os tais privilégios que o governo anuncia que vai combater? Ainda segundo o estudo do Banco Mundial, as remunerações são mais elevadas entre os militares e excepcionalmente altas no Ministério Público Federal e nos poderes Legislativo e Judiciário (Idem, p. 44). Essas categorias, no entanto, não fazem parte da reforma administrativa pretendida pelo governo – o texto enviado ao Congresso exclui esses e outros segmentos do setor do funcionalismo.

De qualquer forma, mesmo quando se considera apenas os servidores civis e em âmbito federal, a heterogeneidade salarial entre os níveis de remuneração ainda é imensa (Lopez & Guedes 2019) e, por causa disso, propostas de ajustes paramétricos (como a PEC 32/2020) tendem, por um lado, a não obter resultados significativos na diminuição das desigualdades entre as carreiras e, por outro, a comprometer a prestação de serviços na ponta (unidades de saúde, escolas públicas etc.). Dessa forma, se o objetivo for, de fato, combater privilégios existentes no setor público, a primeira coisa a ser feita deveria ser identificá-los com precisão.

O objetivo fundamental deste texto, como já se adiantou, é justamente avançar nessa direção. Para tanto, utilizo uma base de dados produzida a partir de dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) pelo Atlas do Estado Brasileiro1, que contém informações relativas aos vínculos de trabalho ativos e permanentes no setor público federal civil brasileiro, nos três poderes, para anos de 2000, 2005, 2010, 2015 e 2018.



Proporção de vínculos funcionalismo da mediana do Judiciário


O primeiro exercício para tentar identificar a elite salarial no funcionalismo público federal foi considerar apenas os vínculos com remunerações acima da mediana do Judiciário – que, como se sabe, é a maior entre os três poderes da República, e cujas distâncias em relação ao Executivo e ao Legislativo vem aumentando desde 2005 (ver gráfico 1). Foram selecionados, então, apenas os vínculos civis do poder público federal cujas remunerações mensais médias, no ano em questão, eram superiores à mediana do Judiciário. Os valores das respectivas medianas, a preços de dezembro de 2019, estão na tabela 1.

Olhando para os valores relacionados na tabela 1, percebe-se muito claramente que, embora estejamos tratando de níveis de remuneração bastante razoáveis para os padrões brasileiros, não é possível identificar a elite salarial do funcionalismo público federal utilizando como critério a mediana do Judiciário. Ainda assim o exercício é útil analiticamente, pois permite uma primeira aproximação acerca da distribuição dos níveis de remuneração entre os três poderes.

Para avançar nessa direção, é preciso ter em conta que a quantidade de vínculos é muito distinta entre os três poderes (ver gráfico 2). Isso significa que a comparação metodologicamente mais adequada não é entre a quantidade absoluta de vínculos acima da mediana em cada um dos poderes, mas entre suas respectivas proporções, isto é, a taxa de vínculos acima da mediana em cada um deles. Dito de outro modo, considerar o número de vínculos acima da mediana sem levar em conta a quantidade total de vínculos em cada poder da República enviesaria as informações em desfavor daqueles mais numerosos (Executivo e Judiciário).

Isso posto, o gráfico 3 mostra a proporção de vínculos, em cada poder, acima da mediana para anos selecionados (2000, 2005, 2010, 2015 e 2018). O primeiro aspecto a ser notado é que a grande maioria dos servidores públicos federais possui remunerações inferiores à mediana do Judiciário. No caso do Executivo, mesmo quando a proporção de vínculos acima desse limiar atingiu seu nível mais alto, no ano de 2018, representava 1/5 do total (20,5%). Logo, 4/5 dos vínculos tinham remunerações que estavam abaixo disso; nos outros anos considerados, as proporções eram ainda menores, pouco acima dos 10%.

Mesmo no caso do Legislativo, que tem proporções de vínculos acima da mediana bem superiores às do Executivo em todos os anos observados, elas estiveram invariavelmente abaixo de 50% e com viés de queda desde 2000: em 2018, a proporção observada foi de 33,1%, ou seja, 2/3 dos vínculos estavam abaixo da mediana. No caso do Judiciário, obviamente,2 a proporção de vínculos acima da mediana representa 50% do total em todos os anos. Mesmo assim, isso significa que a outra metade dos vínculos desse poder tinha remuneração abaixo desse limiar.

Na comparação entre os poderes da República, por sua vez, fica claro que a proporção de vínculos acima da mediana é muito maior no Legislativo e principalmente no Judiciário, que possui o triplo da proporção observada no Executivo. Além disso, a tendência no caso do Legislativo é de queda, o que corrobora a informação já amplamente difundida de que os níveis de remuneração no Judiciário são os mais elevados entre os três poderes.3

Por outro lado, ainda que a mediana do Judiciário seja a mais elevada entre os três poderes, seu valor em 2018 era R$ 13.589,00 – incluídos aí eventuais bonificações, remunerações por desempenho, venda de licenças acumuladas, entre outros. Embora estejamos tratando de remunerações elevadas – em um país onde a renda média do trabalho é pouco superior aos R$ 2.200,00 – essa não é, convenhamos, a elite salarial do funcionalismo público federal. Em outros termos, a mediana do Judiciário como linha de corte pode ser um bom ponto de partida, mas não de chegada. Será preciso subir o sarrafo. Mas isso é assunto para outra conversa.


Wellington Nunes – Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador. É cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances.


1 Agradeço especialmente a José Teles Mendes, Assistente de Pesquisa III do Atlas do Estado Brasileiro (Ipea), pela produção e disponibilização da base de dados.

2 Isso porque medianas são medidas de tendência central, que dividem amostras em duas partes iguais – uma acima e outra abaixo da linha de corte. É por isso que, no caso do Judiciário, há 50% dos vínculos abaixo e 50% acima da mediana.

3 Luciano da Ros (2015), por exemplo, mostrou que o custo do sistema de justiça brasileiro (i.e., Poder Judiciário, Ministério Público, Defensorias Públicas e Advocacia Pública) é bastante elevado, quando comparado com a realidade internacional.

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