Comércio internacional: o regime, a OMC e os desafios atuais

Este texto é o primeiro de uma série de três que tratará de algumas questões relacionadas ao comércio internacional. O primeiro deles (este) trata de como se desenha o regime internacional de comércio, qual o papel da OMC e seus desafios atuais. O segundo vai analisar a inserção brasileira no comércio, seus principais parceiros e sua pauta comercial. No último texto da série, o objetivo será tratar mais dos acordos regionais de comércio, especialmente o Mercosul.


O regime internacional de comércio


O final da Segunda Guerra Mundial deu lugar a um impulso ao multilateralismo. Isto é, os Estados passaram a buscar soluções para os seus problemas comuns por meio de negociações onde sentavam diversos outros países (e não apenas bilateralmente).

Além disso, enxergou-se a criação de organizações internacionais como a melhor forma para lidar com esses problemas. A Organização das Nações Unidas, e suas agências especializadas (como o grupo Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional, a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação, entre tantos outros) são os maiores exemplos desse intuito.

Embora houvesse esse entendimento de que a melhor maneira de lidar com os problemas comuns seria por meio de organizações internacionais, há um tema para o qual não se criou uma organização específica: o comércio internacional.

Nos Acordos de Bretton Woods, que fundamentaram o moderno sistema financeiro internacional, tinha-se a intenção de criar três organizações: uma para lidar com os investimentos (o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD); outra para regular empréstimos de regularização de desequilíbrios no balanço de pagamentos (o Fundo Monetário Internacional – FMI); e uma terceira para lidar como tema do comércio.

Na Conferência de Havana (que durou de novembro de 1947 a março de 1948), houve a negociação e assinatura daquilo que seria o documento fundacional da Organização Internacional do Comércio. Contudo, ela jamais saiu do papel porque o Congresso dos Estados Unidos não o ratificou.

Qual foi a alternativa então para regular o comércio internacional? A resposta foi um utilizar um acordo provisório, que existia antes da convocação da conferência, cujo objetivo era regular o comércio entre as partes enquanto não se chegasse à constituição de uma organização internacional para lidar com o tema. Esse acordo provisório era o General Agreement on Tariffs and Trade (Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, o famoso GATT-47).

Assim, um acordo que era para ser apenas provisório, acabou durando quase meio século.

O GATT-47 estabeleceu uma série de princípios, os quais norteiam o regime internacional de comércio até hoje. Esses princípios, conforme Paulo de Mesquita (2013), são os seguintes:

  1. Nação mais favorecida: não pode haver discriminação de produtos com relação a sua origem na fronteira, isto é, ao importar;
  2. Tratamento nacional: o tratamento dado às mercadorias nacionais (em termos de regulamentação sanitária e tributos, por exemplo) deve ser o mesmo dado às importadas;
  3. Proteção por meio de tarifas: preferencialmente deve-se proteger o mercado doméstico por meio de tarifas, e não por meio de restrições quantitativas (quotas, por exemplo);
  4. Transparência: leis, regulamentos, decisões judiciais e administrativas aplicáveis ao comércio devem ser publicadas.

Vale mencionar que os princípios não são absolutos, isto é, comportam exceções. Alguns exemplos que podem ser citados são a permissão de acordos regionais de comércio (tema que será tratado nos próximos textos), o Sistema Geral de Preferências (que permite vantagens para países em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo), a possibilidade de discriminar produto estrangeiro para combater práticas ilegítimas de comércio (como as práticas antidumping e antissubsídios), e a permissão de quotas para limitar a saída de produtos essenciais em situações de desabastecimento, ou para proteger o balanço de pagamentos, a produção nacional de uma invasão súbita, crescente e inesperada de mercadorias importadas, etc.

Além dessa parte mais normativa do GATT-47, o acordo abriu uma série de rodadas de negociações para a liberalização de comércio. Essas rodadas negociadoras cresceram tanto em número de participantes, quanto no de temas tratados, aumentando, assim, a complexidade das negociações. As primeiras duravam poucos dias, ao passo que as últimas passaram a durar anos.

Na Rodada Tóquio (que durou de 1973 a 1979), ficaram patentes as limitações do GATT para lidar com os problemas cada vez mais complexos da política internacional. As críticas foram no sentido de uma arbitrariedade na escolha dos acordos aos quais os países fariam parte (o chamado “GATT à la carte”), o que ia de encontro com a ideia de um multilateralismo.

Outra limitação discutida foi o baixo adensamento jurídico do GATT-47. Ele não era uma organização internacional, tinha dificuldade de lidar com as contendas comerciais. Até existia um sistema de solução de controvérsias, porém era extremamente ineficaz, já que exigia consenso para a implementação (ou seja, quem perdia jamais aprovava).

Com isso, ficou clara a necessidade de criar uma organização para o tema. Esse foi um dos principais objetivos da rodada negociadora seguinte, a Rodada Uruguai (1986 – 1994). A partir dela, em 1995, é assinado o Acordo de Marraquexe, que deu origem à Organização Mundial do Comércio (OMC).


A Organização Mundial de Comércio


A OMC surgiu, então, com três objetivos principais: (i) ser um foro multilateral de negociações comerciais; (ii) supervisionar a implementação dos acordos sob o seu escopo; (iii) lidar com as controvérsias comerciais entre os membros.

Com relação ao primeiro objetivo, as rodadas negociadoras continuaram – na verdade apenas uma foi estabelecida após o fim da rodada Uruguai, que foi a de Doha, a qual ainda não terminou –, buscando acabar com o “GATT à la carte”. Criou-se, assim, o sistema de single undertaking (ou subscrição integral). Isto é, ou o membro aceita todos os acordos multilaterais, ou ele não poderá fazer parte da OMC. Esses acordos são aqueles do anexo 1A, 1B, 1C, 2 e 3, os quais tratam de temas como agricultura, têxteis, barreiras técnicas, medidas antidumping, entre outros (anexo 1A), comércio e serviços (1B), propriedade intelectual (1C), solução de controvérsias (2), revisão de políticas comerciais (3).

Existem, todavia, acordos que valem só para as partes que os ratificam (e não para todos os membros da OMC), são os chamados acordos plurilaterais. Esses acordos constituem o anexo 4 e tratam dos seguintes temas: comércio de aeronaves civis, compras governamentais e tecnologia da informação. São assuntos sensíveis ou que interessam a muitos poucos países (como é o caso do comércio de aeronaves, já que é reduzida a gama de países que fabricam esses bens).

Para supervisionar tais acordos – objetivo (ii) –, a OMC possui uma série de órgãos temáticos responsáveis por supervisionar a aplicação dos acordos respectivos. Há o conselho sobre comércio de bens, sobre comércio de serviços e outro sobre propriedade intelectual.

Tais conselhos são subordinados ao Conselho Geral, órgão decisório permanente, cujas decisões são tomadas por consenso. Esse órgão, por sua vez, é subordinado à Conferência Ministerial, órgão máximo, cuja convocação é periódica (de dois em dois anos).

Um outro órgão muito importante, subordinado ao Conselho Geral, é o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC), cuja responsabilidade está vinculada ao terceiro objetivo da OMC (lidar com as controvérsias comerciais entre os membros).

Esse é um aspecto fundamental da organização, o qual, recentemente está debilitado. Iremos falar um pouco como funciona o sistema de solução de controvérsias para depois vermos os problemas que hoje afetam o sistema.

As controvérsias são regidas pelo Entendimento sobre Solução de Controvérsias (ESC, o anexo 2 do Tratado de Marraquexe). Esse é uma diferença fundamental com relação ao GATT 47, uma vez que, no OSC, as decisões são aprovadas pelo chamado “consenso reverso” ou “negativo”. Isto é, uma decisão somente não é aprovada se todos votarem contra. Esse modelo permite que as decisões jurídicas prevaleçam sobre as políticas. Mas vejamos como funciona de maneira geral o sistema de solução de controvérsias, resumido na figura abaixo:

Vale destacar que esse é um fluxograma extremamente simplificado, na prática, o processo é bem mais complexo. Para começar, nem sempre todas as etapas serão realizadas: se na fase de consultas se chegar a um acordo, não há necessidade de prosseguir. Isso também vale para o relatório do painel: se não for objeto de apelação, não seguirá para o Órgão Permanente de Apelação (OPA).

Ao surgir uma controvérsia e ao ser levada para a OMC, inicia-se um processo de negociação que terá duração de até 60 dias. Se, ao final, não se chegar a um acordo, o membro que solicitou as consultas poderá pedir ao Órgão de Solução de Controvérsias (OSC) a análise da questão para um grupo especial de três especialistas (é o chamado painel). Esse grupo elabora um relatório com decisões e recomendações, o qual, se houver pedido de recurso (apelação), será levado ao OPA desde que aprovado pelo OSC.

O OPA, formado por sete analistas, pode confirmar, modificar ou revogar apenas as conclusões jurídicas do painel. A seguir, o OSC deverá adotar ou não esse relatório.

Esse processo todo pode demorar até um ano e três meses. Contudo, não é o fim da controvérsia. A parte que perdeu, pode se recusar a adotar as medidas compensatórios, iniciando uma nova fase, a de implementação, que são será analisada aqui, por economia de espaço. Em vez disso, vamos olhar para as dificuldades enfrentadas pela OMC atualmente.


Desafios atuais da OMC


Hoje a OMC encontra desafio nos seus três objetivos. Após quase 20 anos desde o seu início, em 2001, a Rodada Doha ainda não foi concluída. Isso porque, como as negociações devem seguir o princípio do “single undertaking”, todos os 164 membros devem concordar com os termos negociados. Mesmo com vários avanços nesse período, o principal entrave segue sendo a questão dos subsídios agrícolas: países como Brasil e índia defendem a redução, ao contrário dos EUA e da União Europeia.

O segundo e o terceiro objetivos – supervisionar a implementação dos acordos sob o seu escopo e lidar com as controvérsias comerciais entre os membros, respectivamente – estão debilitados em razão do travamento do OPA.

O órgão foi considerado uma das principais inovações trazidas pelo Entendimento sobre Solução de Controvérsias da OMC. Isso porque permitiria que os resultados do painel fossem objetos de apelação, fazendo com que as decisões tivessem ainda mais legitimidade e chances de serem implementadas.

Segundo os dados da OMC, de 1996 a 2014, cerca de 68% dos relatórios dos painéis foram objetos de apelação, portanto, passaram pelo OPA (OMC, 2020a). Fica evidente, então, a importância do órgão para que as contendas comerciais sejam resolvidas pela OMC.

Segundo as regras atuais, cada especialista, também chamado de juiz, tem um mandato de quatro anos, podendo ser reconduzido por mais quatro, cuja aprovação é realizada por consenso. Além disso, exige-se um mínimo de três dos sete juízes para que o órgão funcione.

Desde 11 de dezembro de 2019, porém, o órgão conta com apenas um juiz, impedindo que as controvérsias sejam julgadas.

A nomeação foi bloqueada pelos EUA, que criticavam a organização de ser incapaz de responsabilizar a China por práticas comerciais desleais. Na prática, a OMC acabou sendo um capítulo das disputas comerciais entre os dois países.

O governo Trump passou a criticar fortemente as organizações multilaterais, desestabilizando o sistema criado no pós-Segunda Guerra. A saída do Acordo de Paris, da Unesco e o anúncio de saída da Organização Mundial da Saúde fazem parte da mesma estratégia.

Desde 30 de abril de 2020, o OMC tem buscado amenizar o problema com uma solução temporária: o chamado Multipary Interim Appeal-Arbitration Agreement, um mecanismo que consiste em uma lista de 10 árbitros indicados, dos quais três são selecionados aleatoriamente para analisar o relatório do painel apelado (OMC, 2020b). O mecanismo é válido apenas para os membros que o aceitaram, o Brasil entre eles.

A vitória de Biden nas eleições estadunidenses pode representar um retorno do país ao multilateralismo. Nesse cenário, as discussões sobre a reforma da OMC ganharão mais força, o que pode dotá-la de maior capacidade de superar os desafios que hoje estão postos. Resta, contudo, esperar o desenrolar dessa história.


Acácio Telechi Mestrando em Ciência Política na UFPR e pesquisador vinculado ao Núcleo de Pesquisas em Relações Internacionais (NEPRI). É graduado em Administração de Empresas na UTFPR.


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