Reforma administrativa I: há hipertrofia no setor público nacional?

Este é o primeiro de três textos dedicados ao tema de uma eventual reforma administrativa no Brasil, a serem publicados neste espaço, com o objetivo geral de contribuir com o debate público em torno do tema. Cada um deles será guiado por uma questão principal. Neste caso, como indica o título, trata-se de investigar se há hipertrofia no setor público nacional. Para fazê-lo, lanço um olhar comparativo sobre o emprego público no Brasil, a partir de dados recentes, a fim de verificar i) se a proporção de empregos públicos em relação ao emprego total é maior aqui do que alhures e ii) se essa proporção vem crescendo de maneira acelerada nos últimos anos.


A proposta de reforma administrativa (PEC 32/2020) que o governo enviou ao Congresso Nacional no dia 3 de setembro de 2020 levou quase dois anos para ficar pronta, mas manteve o jeitão dos planos de governo – em geral, construídos a toque de caixa, com o objetivo de apresentar um conjunto intenções aos eleitores. Um bom indicador disso é que a principal justificativa apresentada para o projeto, por parte do governo, é a intenção genérica de “acabar com os privilégios dos servidores públicos”.

O argumento implícito é que o setor público nacional, por ter crescido de maneira descontrolada nas últimas décadas e possuir remuneração exorbitante quando comparada com a do setor privado, ocuparia cada vez mais espaço no orçamento, ameaçando o desenvolvimento nacional.

O problema principal é que a equipe econômica do governo nem se deu ao trabalho de tentar apoiar esse argumento em um estudo amplo e detalhado sobre o funcionalismo público nacional. Um estudo desse tipo teria condições de oferecer um diagnóstico mais preciso – informando, por exemplo, a dimensão e a localização exata dos privilégios que se pretende combater.

Sem isso, o que se tem é uma proposta ancorada em um conjunto de impressões acerca do serviço público nacional. Esse caráter impressionista tem ficado cada vez mais claro desde que a PEC32/2020 foi finalmente enviada ao Congresso e pôde ser exposta ao escrutínio público – seja em publicações sobre o tema na imprensa tradicional ou em outros espaços. Dessa forma, já se sabe que a pré-noção genérica referida acima é falaciosa por pelo menos quatro razões.

Em primeiro lugar, o Atlas do Estado Brasileiro, produzido pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e que reúne informações detalhadas sobre o setor público nacional, mostra claramente que a evolução do número de vínculos, no período 1986-2017, ocorreu sobretudo nas esferas estadual e municipal, acompanhando à expansão da prestação de serviços (saúde, educação, e assistência social) à população (Lopez & Guedes 2019). Em segundo lugar, o emprego privado é dominante no país e cresce de maneira muito mais intensa do que o público.

Em terceiro lugar, não há crescimento acelerado das despesas em função do aumento do número de servidores: considerando o período 2006-2017, houve crescimento moderado das despesas com servidores civis da ativa nos três níveis federativos, mas estabilidade dessa despesa como proporção do PIB. Por fim, as discrepâncias entre as remunerações dos setores público e privado são muito menores do que sugerem comparações metodologicamente questionáveis, como as que se baseiam apenas em médias gerais para os dois universos.

Utilizando-se comparações metodologicamente adequadas, constata-se que: i) a remuneração do setor público nacional é imensamente heterogênea; ii) as maiores discrepâncias em relação ao setor privado se concentram entre os 10% mais bem pagos e nas carreiras jurídicas e de especialistas na organização da administração pública.


Um olhar comparativo sobre o emprego público no Brasil

A terceira edição do Panorama das Administrações Públicas: América Latina e Caribe, um projeto conjunto da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), publicada em março de 2020, oferece grande quantidade de evidências quantitativas e qualitativas sobre o funcionamento dos governos da região.

Um dos capítulos do documento oferece uma visão panorâmica sobre o emprego público nos países da América Latina e do Caribe (ALC), permitindo tanto a comparação entre eles quanto com a média dos países da OCDE.

A partir desse exercício comparativo é possível verificar duas coisas: se o lugar do emprego público no Brasil destoa de fato da realidade internacional, isto é, se há muito mais funcionários públicos aqui dos que em outros lugares; e se houve crescimento acelerado desses números na última década, ou seja, se o emprego no setor público cresce mais no Brasil do que em outros países. Os dados estão nos gráficos 1 e 2.

O gráfico 1 mostra a participação que o emprego público tem no emprego total para os anos de 2011 e de 2018, em 21 países da América Latina e do Caribe (ALC) para os quais havia dados. Duas informações se destacam. A primeira delas é que o Brasil não apenas está muito longe do grupo de países com as maiores proporções de emprego público em relação ao emprego total – como Trinidad e Tobago (25,9%), Barbados (23,6%) e Guiana (22,1%) – mas também está atrás de países como Argentina (17,2%) e Uruguai (15%). Com taxa de 12,5%, fazemos parte do grupo intermediário formado por Costa Rica (12,7%), Jamaica (12,1%), Chile (12%) e México (11,8) – grupo situado muito próximo à média dos países da região (11,9%) e bem distante da média da OCDE (21,1%).

A segunda informação a ser destacada é que não houve, para o caso brasileiro, crescimento no período considerado, ou seja, a proporção do emprego público no emprego total permaneceu exatamente a mesma entre 2011 e 2018. O Chile, por exemplo, saiu de 10% para 12%; a República Dominicana, de 13% para 14,8%; a Costa Rica, por sua vez, declinou de 16,7% para 12,7%, mas continua à frente do Brasil.

O gráfico 2, por seu turno, mostra a taxa média de crescimento anual do emprego público para o período 2011-2018, em 16 países da região para os quais havia dados disponíveis. Nesse quesito, não apenas ficamos muito longe do grupo com as maiores taxas de crescimento, composto por República Dominicana (5,1%), Guatemala (4,5%) e Chile (4,1%), mas também do grupo intermediário, integrado por países como Panamá (2,1%), Argentina (2,1%), Honduras (2,0%) e El Salvador (1,6%). Exceto pelos dois casos com média negativa (Trinidad e Tobago e Costa e Rica), o Brasil (0,3%) integra o grupo com as menores taxas de crescimento junto com Peru (0,2%) e México (0,1%) – taxas que estão bem abaixo da média para os países da América Latina e Caribe (1,4%) e mesmo para os da OCDE (0,6%).

Em suma, os dados produzidos pela OCDE e pelo BID nos permitem constatar duas coisas. Em primeiro lugar, não há hipertrofia no setor público nacional, ou seja, o emprego público por aqui encontra-se muito próximo à média dos países da região e bem abaixo da média dos países da OCDE.

Em segundo lugar, a taxa de crescimento do emprego público no Brasil na última década esteve entre as mais baixas dos países da ALC, ficando abaixo inclusive da média dos países da OCDE – que, por possuírem setores públicos mais robustos do que os dos países latino-americanos e caribenhos, tendem a ter uma crescimento mais lento nesse quesito.

Isso significa que os tais privilégios que o governo diz ter a intenção de combater com a PEC 32/2020 não estão no número de servidores existentes no país. Para localizá-los será preciso olhar para os níveis de remuneração. Mas isso é assunto para outra conversa.


Wellington Nunes – Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador. É cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances.


Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s