A disputa em torno do orçamento federal para 2021

Mesmo em período eleitoral, o trabalho na Câmara dos Deputados não para. Atualmente as movimentações mais intensas estão em torno da instauração da Comissão Mista de Orçamento (CMO). Até agora, muito tem se noticiado sobre as demonstrações de força e a queda de braço entre Rodrigo Maia e o Centrão pela relatoria do orçamento, o que muitos analistas têm analisado como uma prévia das disputas pela presidência da Casa no ano que vem.

No início do ano havia um acordo pela indicação do deputado Elmar Nascimento (DEM-BA), correligionário de Maia, para a relatoria do orçamento. No entanto, desde o desembarque do DEM e do MDB do Centrão, o deputado Arthur Lira (PP-AL), líder do bloco, tenta emplacar a deputada Flávia Arruda (PL-DF) no posto de relatora. A princípio, o grupo em torno do DEM tem ligeira vantagem nessa disputa, já que o responsável por instaurar a comissão é o presidente do Senado Davi Alcolumbre (DEM-AP) – que não quer deixar que a vaga seja decidida via votação, preferindo um acordo entre os congressistas.

Mas por que essa Comissão desperta tantos interesses?

A CMO, é considerada por muitos como a comissão mais poderosa do Congresso, já que é peça fundamental na avaliação do Orçamento da União. O Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) possui um processo específico de tramitação conhecido como “Processo Legislativo Orçamentário”, por meio do qual o Executivo apresenta ao Legislativo o que pretende fazer com o dinheiro arrecadado via impostos. Em outros termos, a CMO constituída em 2020 vai conduzir os trabalhos no processo em que o Congresso decidirá se aprova ou não o orçamento elaborado pelo governo para o ano de 2021.

Portanto, a definição dos integrantes da Comissão é particularmente importante para o governo. Isso porque, para garantir o custeio das políticas públicas de seu interesse no ano que vem, o governo deverá organizar uma coalizão majoritária no processo orçamentário deste, com o objetivo de fazer com que suas preferências prevaleçam desde a CMO até a votação em plenário. Essa estratégia começa por entrincheirar deputados e Senadores fiéis ao governo na Comissão, se o Executivo quiser garantir que o texto original seja aprovado com poucas alterações, e não fique refém do “mercado de peixes” do plenário.





Breve histórico da Comissão Mista de Orçamento


Desde a promulgação da Constituição de 1988, as comissões parlamentares do Congresso ganharam poder decisório – sobretudo se a comparação for com a experiência ditatorial anterior, que retirou diversas prerrogativas do Legislativo. Desde então, a CMO é um dos espaços mais disputados do Legislativo, uma vez que suas atribuições giram em torno da apreciação da legislação relativa ao ciclo orçamentário: constituído pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

Grosso modo, essa comissão faz parte do processo que decide o que será feito do dinheiro arrecadado com os impostos que pagamos. O processo legal determina que o orçamento seja elaborado pelo Executivo e enviado para apreciação do Legislativo, onde recebe os pareceres setoriais (por áreas temáticas do governo) e o parecer do relator geral, considerado o mais importante. Além disso, é nesse processo que se inserem as famosas emendas parlamentares – tanto as individuais quanto as das bancadas estaduais. 

De um ponto de vista estratégico, interessa ao governo que esse processo seja conduzido por integrantes de sua base de apoio. A expectativa, naturalmente, é que quanto mais fiel ao governo sejam os integrantes da Comissão (notadamente, seu presidente e seu relator), menor será o número de alterações que o projeto original vai sofrer. Dessa forma, caso consiga estabelecer uma maioria em todo o processo de tramitação da LOA (da CMO até a apreciação em plenário), o governo consegue diminuir os custos envolvidos nas negociações com os parlamentares.  

Entre 1995 e 2014, quando o Executivo Federal esteve dividido entre PT e PSDB, houve um claro processo de organização de maiorias para a discussão do orçamento. Assim, tanto a relatoria geral quanto as relatorias setoriais traduziam de maneira muito fiel a posição dos partidos no Legislativo, nos Ministérios e nas áreas temáticas. O alinhamento, portanto, era claro. Na maioria dos casos a relatoria do orçamento e a presidência da CMO, esteve com o partido do presidente, com o do vice ou com o partido mediano da coalizão, com mais influência no Congresso. 

É preciso ter em conta, adicionalmente, que o processo orçamentário é altamente partidarizado. Entre 1989 e 1999, PFL (atual DEM) e PMDB (atual MDB), foram os únicos partidos a ocupar tanto a presidência como a relatoria da CMO. Somente no ano 2000, o presidente Fernando Henrique Cardoso conseguiu emplacar um correligionário de partido na presidência da Comissão, o deputado Alberto Goldman (PSDB-SP); a relatoria viria no ano seguinte, com o deputado Sampaio Dória (PSDB-SP), demonstrando a força do PSDB paulista naquela conjuntura.

Nos anos seguintes, durante os governos do PT, houve uma sequência de revezamentos entre o partido do presidente e o PMDB. Diferente do então PFL, partido do vice-presidente nos governos de FHC e que participou ativamente do processo orçamentário naquele período, o PL, do vice-presidente José de Alencar, não teve a mesma relevância durante os governos Lula. Já o PMDB, partido do vice Michel Temer, manteve sempre um lugar de destaque no orçamento durante os governos Dilma, além de manter cadeira cativa na Comissão até hoje: ou seja, o PMDB (atual MDB) tem sido peça importante no processo legislativo orçamentário desde a redemocratização, como poder visto no quadro 1, que mostra quem foram os últimos 20 presidentes e relatores da CMO, entre 2000 e 2019:

Alguns detalhes sobre o quadro. Somente uma mulher relatou o orçamento até hoje, a senadora Serys Slhessarenko (PT-MT), e a senadora Rose Freiras (PMDB-ES) foi a única a presidir a Comissão. Entre 2007 e 2014 houve um revezamento ininterrupto na relatoria do orçamento entre PT e PMDB: no segundo governo Lula (2007-2010) o PT emplacou todas as relatorias, enquanto o PMDEB ficou com as presidências; já no primeiro governo Dilma, os dois partidos se alternaram nos dois cargos mais importantes da Comissão.

Esse ciclo, no entanto, seria quebrado em 2015, com impacto significativo para o governo de turno. No mesmo dia em que o programa Bolsa Família completava 12 anos, em dezembro de 2015, o relator da LOA, o deputado Ricardo Barros (PP-PR), anunciou uma proposta de corte de 35% nas verbas do principal programa social do governo. O relator argumentava que era necessário implementar cortes para evitar a volta da CPMF, conhecido imposto sobre movimentações financeiras. No mesmo mês, outra comissão perdida pela coalizão que estava à frente do Executivo, a Comissão de Constituição Justiça e Cidadania (CCJC), presidida pelo atual líder do Centrão e então aliado de Eduardo Cunha, Arthur Lira (PP-AL), iniciaria o processo de impeachment da então presidente da República.


A disputa pela Comissão Mista de Orçamento em 2020


Em um governo onde o presidente não tem partido e o do vice não tem representantes na Câmara, a disputa tende a ser entre o Centrão e correligionários do atual presidente Rodrigo Maia – uma espécie de prévia da disputa pela presidência da Casa, se realizar no início do ano que vem. Tudo indica que a disputa ainda vai longe e os parlamentares estão distantes de um acordo. A agenda da CMO no site da Câmara já conta com duas reuniões adiadas, e o Centrão tem obstruído as sessões do plenário, prejudicando inclusive a votação de projetos importantes para o governo. A demanda do bloco que reúne 138 deputados é pela relatoria da Comissão.

A estratégia inclui indicar uma mulher ao cargo, com o intuito de levar o assunto para mídia, sob a justificativa de que apenas uma deputada foi relatora do orçamento desde a redemocratização. A candidata é Flávia Arruda, deputada pelo Distrito Federal (DF) em primeiro mandato, mas que já foi vice-governadora do DF e é esposa do ex-governador José Roberto Arruda, preso no escândalo do mensalão do DEM.

Já o indicado de Maia, Elmar Nascimento é um político profissional, que iniciou sua carreira como vereador em 1996 em Campo Formoso (BA), foi deputado estadual e, desde 2015, é deputado federal pelo DEM. O auge de sua carreira política foi a relatoria do processo de cassação do ex-presidente da Câmara Eduardo Cunha, na CCJC, de quem Elmar era colega. O deputado, no

entanto, declarou desconforto e deixou a relatoria, alegando que não seria saudável para o processo relatar parecer elaborado por um colega de partido, Marcos Rogério (DEM-RO).

O governo, por enquanto, parece permanecer à parte na disputa. Como Bolsonaro não tem partido, e parece não confiar integralmente na força e na fidelidade do Centrão, não se manifestou até agora nem indicou um favorito. Vamos ver até quando.


Diogo Tavares – Cientista Político. Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda relações entre Executivo e Legislativo e coalizões de governo. Foi secretário-parlamentar na 55a legislatura da Câmara dos Deputados.


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