A política industrial do governo Bolsonaro: parte II

Em texto anterior, explorei alguns pontos que ilustram a postura extremamente liberal do governo Bolsonaro na condução da política industrial. Neste artigo, trago mais quatro medidas que delimitam o percurso das atuais ações governamentais que apresentam impacto direto sobre o setor industrial brasileiro. São elas: (i) a proibição de reservas de mercado; (ii) a extinção do Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (Ceitec); (iii) a desnacionalização das compras públicas direcionadas à defesa e à segurança nacionais; (iv) o redirecionamento dos recursos do BNDES. Vale lembrar que os três primeiros pontos foram tratados pelo blog “Revolução Industrial Brasileira”, mas aqui procuro levantar novos elementos para a discussão.



Proibição de Reservas de Mercado


A PEC 32/2020, além de trazer propostas para reforma da administração pública brasileira, também pretende modificar as normas sobre a atuação econômica do Estado. Especificamente sobre o artigo 173 da Constituição, a PEC traz como sugestão a inclusão de um parágrafo que proíbe a instituição de reservas de mercado.

§ 6º É vedado ao Estado instituir medidas que gerem reservas de mercado que beneficiem agentes econômicos privados, empresas públicas ou sociedades de economia mista ou que impeçam a adoção de novos modelos favoráveis à livre concorrência, exceto nas hipóteses expressamente previstas nesta Constituição.

Mas o que é reserva de mercado? Segundo o Novo Dicionário de Economia, o conceito diz respeito a situações na qual autoridades econômicas limitam a instalação de empresas em determinado setor de atividade. Em geral, utiliza-se essa prática para incentivar o desenvolvimento de setores importantes para a economia nacional, com forte absorção de tecnologia e alto potencial produtivo – como por exemplo comunicações, informática, energia etc. Pode-se limitar o número de empresas atuantes no segmento, evitando uma concorrência em que todas teriam prejuízo, ou impedir que empresas de capital estrangeiro atuem no país, priorizando assim a soberania nacional.

Quais seriam os efeitos dessa ação? Primeiramente, o governo Bolsonaro passaria a proibir expressamente a utilização de instrumentos de política industrial que visam a proteção ou incentivo a determinados segmentos, gerando reservas de mercado para as indústrias nacionais. Isso significa, por exemplo, que o Brasil não poderia utilizar incentivo tributário para proteger a indústria nacional da concorrência estrangeira ou para incentivar a instalação de empresas inexistente em território nacional.


Instrumentos de política industrial que podem gerar reservas de mercado


Além disso, a medida abriria concorrência nacional e internacional para empresas públicas e de economia mista como Caixa Econômica Federal, Petrobrás, Banco do Brasil, Eletrobras Termonuclear S.A. (Eletronuclear), Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobras), Telecomunicações Brasileiras (Telebras). Ao vedar que tais empresas se beneficiem de medidas de reserva de mercado, na prática, a nova regra tornaria possível que um banco privado questionasse o papel preferencial do Banco do Brasil no financiamento da agricultura ou que uma multinacional petroleira pudesse participar de um leilão de exploração de energia nuclear e petróleo.


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Finalmente, a PEC veda medidas que “impeçam a adoção de novos modelos favoráveis à livre concorrência”. Com essa redação, o governo abriria espaço amplo para o questionamento via judiciário de todo e qualquer instrumento de incentivo, financiamento, fomento, investimento e regulação que altere a forma como as indústrias brasileiras nascem, se desenvolvem e competem entre si. Como a alteração se dá em âmbito constitucional, a inclusão do parágrafo afetará todos os entes federados, atingindo políticas industriais e de atração de investimentos em âmbito federal, regional, estadual e municipal.



Extinção do Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada


Além da proibição de reservas de mercado, o governo Bolsonaro também planeja extinguir o Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada (Ceitec), empresa pública criada em 2008, que atua no segmento de semicondutores e circuitos integrados.

O Ministério da Economia, em relatório emitido em julho de 2020, aponta três motivos para dissolução societária do Ceitec. A primeira justificativa reside na incompatibilidade da natureza “pública” da empresa com a dinâmica de um segmento que exige elevados e contínuos investimentos em P&D.

“o setor de semicondutores, no qual a empresa se insere, é um dos mais dinâmicos e relevantes da economia global atual. Rápidas e intensas mudanças tecnológicas tornam os dispositivos cada vez menores, mais potentes e mais baratos, de modo que são necessários elevados e contínuos investimentos em P&D. Além disso, à medida que novas tecnologias revolucionam mercados e demandas, surge a necessidade de rápida adaptação pelas empresas, o que muitas vezes não é compatível com as restrições características do modelo de Empresa Pública”.

O segundo motivo refere-se aos custos elevados para manutenção das atividades. Apesar de reconhecer que antes do Ceitec o Brasil não possuía a capacidade de produzir circuitos integrados em larga escala, o Ministério da Economia considerada oneroso manter a única empresa de eletrônica avançada da América Latina.

É possível perceber, entre 2016 e 2019, a melhoria de alguns indicadores: a) as subvenções […] do tesouro nacional foram reduzidas em 31% (de R$ 96 para R$ 66 milhões); as despesas gerais e administrativas, em 47% (de R$ 68 para R$ 36 milhões) e a receita líquida de vendas aumentou 650% (de R$ 1,04 para R$ 7,8 milhões). No entanto, a Receita Líquida de Vendas não acompanha o crescimento das despesas com Pessoal. As receitas totais estiveram historicamente abaixo dos R$ 8 milhões anuais, cobrindo menos do que 10% das despesas da empresa.

Mesmo reconhecendo que o setor de semicondutores é estratégico para o país por atuar em um segmento muito específico e reduzir a dependência tecnológica externa, o relatório aponta como terceira justificativa para extinção o fato de o Ceitec gastar parte dos recursos com duas atividades não comerciais e com pouca perspectiva de geração de receita: formação de pessoas e realização de pesquisas.

“A Estatal, de acordo com sua lei de criação (11.759/2008), além das atividades de produção e comercialização de dispositivos semicondutores e sistemas de circuitos integrados, desenvolve outras atividades cuja natureza tem, em geral, pouca perspectiva de geração de receita de curto prazo, tais como: formação de recursos humanos e realização de pesquisa tecnológica e de inovação. Tais atividades, não comerciais, são financiadas por meio das receitas de subvenção citadas, portanto, boa parte das subvenções recebidas suportam essas atividades, sem objetivo comercial.

Na prática, qual seria o efeito da extinção do Ceitec? Primeiramente, o Brasil perderia o monopólio de produção em um setor estratégico para o desenvolvimento de outras atividades econômicas, como a fabricação de chips de identificação, por exemplo. Além disso, deixaria de investir na formação de pessoas e na realização de pesquisas em uma área praticamente inexistente no território nacional. Por fim, o país estaria desperdiçando recursos físicos e humanos já contratados que poderiam ser alocados no desenvolvimento “sob demanda” de novos produtos para o Estado.



Desnacionalização da Defesa


Outra recente ação da gestão Bolsonaro diz respeito ao processo de desnacionalização das compras públicas direcionadas à defesa e à segurança do país. Por meio da Comissão do Exército Brasileiro em Washington (CEBW), que atua fora do alcance do Tribunal de Contas, o Brasil vem mensalmente aumentando a quantidade de editais, na modalidade melhor-preço, para comprar diversos itens americanos como roupas de proteção, máscaras, rádios, sistemas de radar etc.

Para agilizar alguns empecilhos burocráticos, o Comando do Exército lançou a Portaria 189, editada no dia 18 de agosto de 2020, que trata das normas reguladoras do processo de avaliação de produtos controlados pelo Exército. Além do estabelecimento de diversas regras, a portaria concede prazo de dois anos aos estrangeiros para adaptação aos testes nacionais. Nesse período, coincidente ao mandato de Bolsonaro, a portaria também vedou aos brasileiros a certificação de seus produtos no exterior.

Planejando atuar de maneira similar, o Ministério da Justiça e Segurança Pública anunciou recentemente que pretende instalar uma comissão temporária nos Estados Unidos para realizar compras de armas, munições, uniformes e veículos de transporte para a Política Federal e Polícia Rodoviária Federal. O empreendimento está sob responsabilidade do chefe da pasta, André Mendonça, que vem atuando no planejamento e na formatação das atribuições do escritório americano. Segundo o governo, a intenção é economizar, pois com representação na capital dos Estados Unidos, o poder público do Brasil não precisaria contratar intermediários para procedimentos de compra. Além disso, o governo acredita que pode ter redução de custos de mais de 40% em relação às aquisições feitas hoje no Brasil.

Quais seriam os efeitos de desnacionalizar as compras públicas direcionadas a defesa e segurança? Primeiro, o governo estaria deixando de utilizar a prerrogativa pública para incentivar um importante segmento industrial brasileiro. Na prática, isso significa que o Estado brasileiro vem utilizando essa prerrogativa para comprar produtos estrangeiros razoavelmente simples, com características e qualidades similares aos fabricados em território nacional. Além disso, na operação de compra no exterior o governo está deixando de arrecadar novas receitas, já que parte do custo embutido no preço dos produtos nacionais se referem a tributos que poderiam retornar aos cofres públicos. Ou seja, a aparente economia ao comprar produtos estrangeiros mais baratos pode ser uma falácia já que os produtos nacionais possuem alta carga tributária e contribuem para aumento das receitas públicas.



Redirecionamento dos Recursos do BNDES


Desde o início da atual gestão, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) vem passando por sistemáticas auditorias e reestruturações. Sob o pretexto de abrir uma suposta “caixa-preta” da instituição, o governo Bolsonaro destituiu várias linhas de financiamento e mudou sua estratégia de atuação, que passou a conduzir, dentro do Programa de Parcerias para Investimentos (PPI), o processo de concessões, privatizações e outras formas de desestatização. Segundo informações disponíveis no site do BNDES, o banco vem atuando na estruturação de projetos que visam atrair parcerias privadas, sendo responsável pelos estudos de identificação de oportunidades e pela assinatura de contrato entre governo e agentes privados.

Em função de tal direcionamento, as operações de financiamento caíram drasticamente. Como pode ser observado no gráfico abaixo, um dos maiores bancos de financiamento do mundo atualmente desembolsa pouco menos de R$ 26 bilhões para apoiar planos de modernização, expansão e implementação de novos negócios. Vale lembrar que esse montante também inclui as operações emergenciais realizadas pela instituição para apoiar empresas prejudicadas pela crise da Covid-19.

Em relação especificamente à indústria, o BNDES atualmente disponibiliza R$ 4,3 bilhões, o que representa 17% do volume global desembolsado. Comparando tal desempenho com anos anteriores, verifica-se que os valores destinados atualmente ao setor industrial brasileiro são os menores dos últimos 25 anos.


Fonte: BNDES – BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL. Desembolso do Sistema BNDES. Disponível em: https://bit.ly/3iQxUob. Acesso em: 21 de setembro de 2020. Nota: valores reais, deflacionados pelo IPCA-E/IBGE de abr./2006. Desembolsos referem-se somente o primeiro semestre de cada ano.



Considerando as medidas descritas nos dois artigos, é possível afirmar que a política industrial do governo Bolsonaro é marcada pelo (a):

  • Baixíssima oferta de instrumentos de financiamento (via redirecionamento do BNDES);
  • Extinção de pesquisa e formação de recursos humanos em segmentos de alta tecnologia (via liquidação da Cietec);
  • Desvalorização da indústria nacional nos processos de compras governamentais (via desnacionalização da Defesa e do Acordo de Compras Governamentais na OMC);
  • Proibição de instrumentos que buscam incentivar setores industriais (via modificação da constituição e entrada na OCDE)
  • Abandono de medidas que visam proteger a indústria da concorrência externa (via renúncia do status de país em desenvolvimento na OMC e assinatura do Acordo Mercosul-União Europeia).

Se tais medidas realmente se concretizarem, o governo Bolsonaro estaria instituindo o fim da política industrial intervencionista em território nacional, pois grande parte dos instrumentos normalmente utilizados para induzir o setor estariam formalmente proibidos, em função de acordos supranacionais e normas constitucionais. Além disso, com a abertura econômica, ausência de crédito e falta de incentivos para o desenvolvimento das atividades, o setor industrial poderia assistir mudanças bruscas e graduais em sua estrutura, envolvendo padrões de empregabilidade, produção e comercialização.

Imagem destaque: Antonio Cruz/Agência Brasil 


Michelli Stumm – Economista. Mestre em Sociologia e Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Atualmente trabalha com pesquisas e estudos sobre política e desenvolvimento industrial


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