Conselho da Moeda (III): a autonomia como demanda, o conflito como consequência

Este texto é a terceira de uma série de quatro partes sobre o Conselho Monetário Nacional (CMN). Nela, trataremos do redesenho da instituição após o Plano Real (1993) e os diversos conflitos que o sucederam até o segundo mandato de Dilma Rousseff. Os primeiros textos da série podem ser acessados aqui e aqui.



“Minha principal divergência com o ministro Levy é que ele é Botafogo e eu sou Vasco”, afirmou o ministro após audiência pública no Congresso Nacional. “Tirando isso, estamos trabalhando conjuntamente para recuperar o crescimento mais rápido possível”, disse Barbosa. Ele ressaltou a complexidade das tarefas empreendidas pelo governo nas áreas fiscal, monetária e financeira. “Estamos todos trabalhando juntos com isso. Somos uma equipe econômica. Quando um não pode comparecer, o outro comparece e cumpre o papel”, falou.


Além do maravilhoso trabalho de apuração que Bernardo Pombo realizava, mapeando os times de futebol dos políticos brasileiros, não é muito comum vermos ministros de Estado revelando o clube do coração assim, de maneira desconstraída. Muito menos nas pastas econômicas. Nesse contexto, retratado em matéria da Isto é Dinheiro, a jocosa revelação tem um interesse específico: atenuar diferenças quanto à política econômica que, de tão óbvias no debate público, precisam passar por certo abrandamento, para não desvelar um conflito aberto entre o então ministro da Fazenda, Joaquim Levy, e o então ministro do Planejamento, Nelson Barbosa. Essa situação, e algumas outras, têm uma arena muito específica de embate: o Conselho Monetário Nacional.

Terminamos o nosso capítulo anterior falando do regime militar. Entre este e a mudança que ilustra esse texto, tivemos ainda alguns anos de democracia no “modelo anterior”. Isso porque o governo de José Sarney manteve a tendência de expandir o CMN em sua representação. Além disso, instituiu um mecanismo que alterava substancialmente a correlação de forças no Conselho: o das decisões ad referendum, que basicamente delimitam que o ministro da Fazenda pode tomar decisões antes de estas serem aprovadas pelos pares. Em resumo, o CMN passaria a ter o papel de apenas chancelar o que já estava definido. Isto contribuiu para o esvaziamento da instituição, já que pouco importava a grande quantidade de membros oriundos da sociedade civil se não havia deliberação. Já o governo de Fernando Collor, primeiro eleito por votação direta desde 1960, iniciou promovendo uma redução no Conselho – devido a uma reforma ministerial que cortou pastas que antes compunham o CMN – mas que logo foi atenuada, com um novo decreto que agregava o Banco do Nordeste ao órgão. Por sua vez, a inflação, herança dos militares, crescia galopantemente. Ano após ano.


Processando…
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O impeachment de Collor e a posse de seu vice, Itamar Franco, não representou mudança alguma no caráter do Conselho. Além de constantemente ampliado, o mais novo presidente tinha uma visão bastante particular de como aquele órgão deveria operar, como mostra Raposo: o Conselho Monetário Nacional deveria ser um órgão extremamente próximo do poder executivo, para ser vigiado e controlado. Isso mudaria em 1993, quando Franco, sem conseguir operacionalizar uma redução na inflação, elevou o seu ministro das Relações Exterior ao posto de ministro da Fazenda. O sociólogo Fernando Henrique Cardoso formaria uma equipe, majoritariamente composta por intelectuais da PUC-Rio com formação nos Estados Unidos, que remodelaria a política econômica em torno de uma agenda liberalizante de estabilização econômica: o Plano Real.

Não cabe aqui entrar nos detalhes do Plano (nem mesmo os mais essenciais, como a implementação da URV, a paridade cambial e etc). Entraremos direto no CMN, órgão que se vinculava ao aparelho burocrático-jurídico que a equipe do Real pretendia combater: instâncias que estes julgavam pesadas, pouco modernas a incapazes de operacionalizar a estabilização. Em uma linguagem que flertava com aspectos antidemocráticos, utilizavam a estabilização dos preços como uma espécie de justificativa para diminuir o tamanho do Estado brasileiro. Silva mostra que o Conselho Monetário Nacional foi um ponto de fricção primordial para esse embate. Enquanto Itamar desejava sua proximidade ao executivo, a equipe do Real desejava terminá-lo, pois, assim, o presidente do Banco Central possuiria autonomia total sobre a política monetária. A solução encontrada foi intermediária: um Conselho formado por uma trinca, dividida entre os ministérios da Fazenda, do Planejamento e o presidente do Banco Central. Com o ministro da Fazenda mantido como presidente, haveria controle parcial do Executivo[1] sobre as questões monetárias.

A concentração de poderes entre três agentes explicitou, em determinados momentos, os conflitos quanto à gestão da política econômica do Brasil. A formação que assumiu o Conselho na posse de Fernando Henrique era composta por Pedro Malan (Fazenda), Pérsio Arida (Banco Central) e José Serra (Planejamento). Houve conflito nesta conformação antes mesmo de o mandato se iniciar. Enquanto Malan e Arida tinham um perfil mais liberal, Serra possuiria características “desenvolvimentistas” e teria a sua indicação fiada pelo empresariado paulista, desejoso de mudanças na condução do Plano Real. A força do empresariado industrial paulista, ansioso por mais incentivos ao setor produtivo, garantiriam a Serra força e estabilidade sobre os seus colegas articuladores do Real. Além disso, outras pastas vinculavam-se a ideias semelhantes às de Serra, formando o que Belieiro Jr. chamou de “enclave desenvolvimentista” no governo FHC.  Os conflitos invandiram também a dimensão estadual: Serra passa a ter o apoio do governador de São Paulo, Mário Covas, liderança do PSDB. Esse apoio se dava majoritariamente no que tangia à política de privatizações dos bancos estaduais, com Covas opondo-se à privatização do Banespa.


Em 1996, Serra retira-se do governo para tentar as eleições municipais. Sua saída reforça a posição de Malan, barítono do Plano Real, de poderes já inflados pelo sucesso da cartilha em conseguir estabilidade de preços. Gradualmente, os planos de ampliar a autonomia do BC se dariam em mudanças institucionais implementadas na condução da política monetária que não interfeririam na composição do Conselho, mas sim no grau de autonomia do Banco Central em relação a ele. A mais paradigmática, com certeza, foi a implementação do Regime de Metas da Inflação, substituindo a “programação monetária” anteriormente adotada. A partir desse novo modelo, o Conselho Monetário Nacional definiria uma meta de inflação, que deveria ser perseguida pelo Banco Central, que regulava as taxas de juro (através do seu Comitê de Política Monetária, o COPOM) e a emissão de moeda. Dessa forma, a autoridade monetária ganhava mais flexibilidade (e autonomia) para implementar uma política anti-inflacionária. Caso a meta não seja alcançada, é o presidente do Banco Central que deve justificar-se ao Conselho, apresentando o plano a ser utilizado para que o erro seja corrigido. Amplia-se, portanto, o papel do BC como condutor da política monetária e relega-se ao CMN o papel de fiscalizador.

À revelia das expectativas criadas por muitos setores da esquerda, alguns subscritos inclusive no campo da esquerda revolucionária, o sucessor de FHC, Lula da Silva, não representou uma ruptura à política econômica vigente. Ao contrário, significou, sob muitos aspectos, uma acentuação. Seu ministro da Fazenda, Antônio Palocci, dialogava com o mercado, reforçando constantemente que o governo não faria nenhuma “loucura”, algo que fugisse à cartilha. Seu presidente do Banco Central, Henrique Meirelles, era um ex-banqueiro recém eleito deputado federal pelo PSDB, partido do governo anterior. Além do perfil pró-mercado, as atitudes de Meirelles também indicavam uma orientação continuísta. Os juros seguiam a política sóbria de não encontrarem baixa sem lastro na inflação. Além disso, sua autonomia foi consideravelmente ampliada. Em 2004, para blindar Meirelles de uma investigação policial, o presidente Lula concedeu ao presidente do BC o status de ministro de Estado. O colegiado do CMN era formado agora por três ministros, e, afora a presidência do Conselho, a Fazenda não possuiria qualquer comando formal sobre o BC.

Na imagem, a esquerda de Lula, encontra-se o ex-ministro da fazenda, Guido Mantega. A direita do ex-presidente, encontra-se Henrique Meirelles, na época presidente do BC (Banco Central).

Essa política não agradou a todos os setores do governo. Uma campanha interna por mudanças na política econômica (e pela saída de Meirelles) começa a ganhar eco, entre ministros como Tarso Genro e Dilma Rousseff. A saída de Palocci em 2006, acusado de corrupção, abre espaço para essa mudança, com a entrada de Guido Mantega na pasta da Fazenda. Meirelles, no entanto, é mantido no cargo, o que provocaria em uma série de conflitos públicos entre os dois. e levaria a diretoria do BC a se mobilizar, temendo que a força de Mantega alterasse a política de juros. As atas do Copom, indicando gradualismo na redução das taxas, levaram Mantega a indicar desacordo público com a linha seguida pelo BC. Ambos davam declarações dissonantes à imprensa. Lula, entretanto, fortalecia permanência dos dois: retirou Tarso Genro de sua equipe de transição por este ter insinuado retirar Meirelles do mandato. Ao fim, a síntese conflitiva entre Mantega e Meirelles indicou a tônica do que seria a política econômica de Lula no seu segundo mandato.

Meirelles sairia quando Dilma Rousseff, a mesma que fazia coro por sua retirada, assumiu a presidência em 2011. Sua política pretensamente desenvolvimentista (a chamada “nova matriz econômica”) provocaria a deterioração dos indicadores econômicos. Para tentar revertê-los, depois de ser reeleito, o governo recorreria à receita ortodoxa. Entretanto, diferentemente do que ocorrera com seu antecessor, o conflito que essa guinada produziria não seria administrável, levando o governo ao cadafalso. Essa situação, ilustrada na citação que abre este texto, será mais bem descrita no próximo. 


[1] É interessante lembrar que a escolha dos titulares da Fazenda, do Planejamento e do Banco Central é uma prerrogativa do presidente da República, eleito democraticamente.


MATEUS DE ALBUQUERQUE – Professor, Cientista Político e Jornalista. Doutorando pelo PPGCP-UFPR e mestre em Ciências Sociais pela UFSM. Pesquisador no NUSP. Um dos fundadores do BOCA. Estuda o impacto da ideologia na política econômica brasileira.


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