O BNDES durante os governos de Lula e Dilma Rousseff

Em texto anterior, vimos como a estratégia liberal dos anos noventa esteve presente no interior do BNDES, um sinal de como agências burocráticas também são permeadas por objetivos políticos – isto é, definidos por representantes legitimamente eleitos. Por outro lado, a política creditícia implementada a partir de critérios técnicos continuou a ser a regra no Banco durante os governos de FHC, mesmo sob uma agenda de desenvolvimento com diretrizes muito distintas daquelas que haviam vigorado nos quarenta anos anteriores. Agora, veremos como essa instituição assumiu o protagonismo num período onde seus desembolsos registraram marcas históricas. Novamente, a inflexão estaria estreitamente relacionada com o contexto político-democrático – ou seja, com a legitimidade das urnas.

O Partido dos Trabalhadores (PT) saiu vitorioso nas eleições de 2002 e Luiz Inácio Lula da Silva finalmente conseguiu se tornar presidente da República, após três derrotas consecutivas em pleitos anteriores. Com o desgaste da agenda econômica liberal que vinha sendo conduzida, sobretudo em função do desemprego elevado e do baixo crescimento, o novo governo sinalizava uma mudança de rumos, a fim de diminuir o desemprego e expandir o crescimento. No BNDES, a nomeação de Carlos Lessa, economista ligado à corrente desenvolvimentista, para ocupar a presidência da instituição era um indicador da mudança de orientação tanto no governo quanto na principal agência de fomento do país. A promoção de empresas e a geração contínua de empregos, juntamente com a ampliação das políticas sociais, formariam a espinha dorsal da política econômica petista.



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O fomento às “campeãs nacionais”



Em linhas gerais, a atuação do BNDES nos governos do PT se notabilizou pela intensa política de promoção de grandes empresas nacionais. Embora seja preciso ter em conta que esse tipo de caracterização geral é sempre limitado, já que estamos falando de um período de quase 14 anos (2003-2016), que se estende do primeiro mandato de Lula até o impeachment de Dilma Rousseff.

Ainda assim, é possível destacar a estratégia de escolha das empresas “campeãs nacionais” como síntese do período. A alcunha se refere a seleção de algumas empresas já consolidadas em setores da economia nacional para se tornarem grandes competidoras domésticas no mercado internacional. Os investimentos necessários para alcançar esse objetivo seriam financiados pelo BNDES, com longos prazos para pagamento e taxas de juros subsidiadas. O objetivo era alavancar áreas específicas da economia nacional por meio dessas empresas, projetando-as no cenário internacional. O gráfico 1 mostra a evolução dos desembolsos anuais do BNDES nesse período.

Gráfico 1: Desembolsos totais do BNDES em média de dois anos, R$ bilhões constantes 2018 

Fonte: elaborado pelo autor a partir dos dados dos relatórios anuais do BNDES. 

É fácil perceber o avanço expressivo dos desembolsos no período, saindo de R$ 36,6 bilhões no biênio 2003-2004 para R$ 189 no biênio 2013-2014, em valores de 2018. Esse avanço na concessão de crédito, por sua vez, foi financiado com recursos próprios – arrecadados por meio de operações financeiras e de dividendos recebidos a partir de participações acionárias em empresas – e com repasses do Tesouro Nacional.  

Uma lista com os 10 maiores tomadores de recursos do BNDES (empresas financiadas) no período 2004-2018 está reproduzida na tabela 1. A lista completa, com as 50 empresas, pode ser acessada aqui. Note-se que há empresas de praticamente todos os setores econômicos, públicas, privadas e de capital misto e mesmo alguns estados federados, como o de São Paulo e o de Santa Catarina.  Também vale notar que as empresas comumente citadas como participantes de um esquema favorecimento na concessão de empréstimo (como Braskem e JBS) não figuram nem entre os dez maiores beneficiados. 

Fonte: BNDES 


Quem eram os dirigentes do BNDES no período? 



Como se sabe, a intensa política de fomento do BNDES no período gerou uma série de especulações quanto a legitimidade técnica dessas decisões. Entretanto, ainda que esse dado não seja conclusivo, é possível afirmar que a política creditícia da instituição continuou a ser conduzida por dirigentes com altíssimos níveis de formação, tal como apresenta o gráfico 2. Vale notar, adicionalmente, que a competência técnica do quadro de servidores do Banco é amplamente reconhecida.  

Gráfico 2 – Nível de formação dos dirigentes do BNDES (2003-2016) 

Fonte: o autor

Como os dados mostram, o nível de formação dos dirigentes do BNDES durante os anos do PT é ainda mais elevado do que nos anos noventa. Destaque-se a proporção de doutores entre os mandatários do período: são 16 em 32 (50%). Assim como nos governos FHC, os governos Lula e Dilma nomearam figuras de relevo no ambiente acadêmico. Dessa vez, porém, seriam economistas ligados à tradição desenvolvimentista, e não liberal, que ganhariam destaque na direção do Banco – como Luciano Coutinho, Guido Mantega e Carlos Lessa. 

Como seria de se esperar em ambiente democrático, o BNDES alterou sua estratégia ao longo do tempo, principalmente quando a troca de governo resultou numa clara reorientação da agenda econômica. A evolução dos desembolsos anuais, como vimos, indicam um crescimento constante ao longo do período, que seria interrompido apenas com a crise política do segundo governo de Dilma Rousseff. Isso significa que, tanto no período de desestatização quanto no período de intenso fomento de grandes empresas, o BNDES foi ativo promotor da agenda econômica governamental – ambas legitimadas pelas urnas, é bom lembrar. 

Além disso, em relação ao nível de formação dos dirigentes, levando-se em conta o contexto histórico de maciça ampliação dos programas de pós-graduação no Brasil, é possível afirmar que o elevado grau de formação acadêmica é um aspecto constante dos dirigentes do BNDES entre os anos de 1995-2016. Isso indica que, mesmo com as diferenças de orientação ideológicas entre governos do período, o aspecto técnico esteve presente, amparando as diferentes políticas creditícias adotadas pela instituição. 

Isso não impediu, como se sabe, que a atuação do Banco se tornasse alvo de críticas e acusações nos últimos anos. As acusações de favorecimento indevido obrigaram a instituição a contratar uma auditoria externa para se defender. A auditoria custou R$ 48 milhões e não encontrou nenhuma evidência desabonadora. Nesse contexto, além da história do BNDES e da sua relação com a democracia, é relevante analisar o que se espera teoricamente de um banco de desenvolvimento e como a atuação do BNDES pode ser comparada a de outras instituições do gênero, em outros países. Este será o assunto da nossa próxima conversa. 


Alessandro Tokumoto – Cientista Social. Doutorando em Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda elites estatais e burocracia na América Latina.


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