Capacidade estatal, governança e política pública

Quando tratei do processo de gestão de políticas públicas, usando como exemplo a ferramenta de Análise de Impacto Regulatório (AIR), mencionei que as diretrizes gerais para a implementação dessa ferramenta no Brasil vão ao encontro de alguns achados de pesquisas recentes, que mostram que arranjos institucionais mais capazes técnica e politicamente estão associados a melhores resultados na produção de políticas. Neste texto, procuro mostrar como essas duas coisas se associam – isto é, como níveis de capacidades técnicas e políticas se relacionam com o desempenho obtido pelas políticas públicas.


Capacidades estatais


Em termos práticos, a literatura dedicada ao estudo das capacidades estatais investiga a capacidade de ação do Estado – ou seja, sua competência para estabelecer e atingir objetivos. Historicamente, há duas grandes vertentes aqui. A primeira delas pode ser chamada, em função do objeto investigado, de macrossociológica e dedicou-se a estudar os grandes processos históricos de construção dos Estados nacionais ao redor do mundo (Bendix 1964; Tilly 1975; Skocpol 1979). A segunda vertente, também em função do seu objeto, pode ser chamada de microssociológica e estava interessada nos processos que capacitam os Estados nacionais a produzirem políticas públicas (Skocpol 1985; Mann 1993; Evans 1995; Geddes 1996).

Apesar dessas diferenças, é possível atribuir a essas duas vertentes um mesmo problema teórico: a autonomia e as competências burocráticas necessárias para que os Estados tenham condições de estabelecer e atingir seus objetivos.

Esse foi, por exemplo, o cerne da discussão em torno da promoção do desenvolvimento na segunda metade do século XX. Uma ampla literatura, essencialmente comparativa, chegou à conclusão de que a chamada industrialização tardia estava empiricamente associado à presença de um Estado de tipo desenvolvimentista – que, por sua vez, caracterizava-se, basicamente, pela presença de burocracias suficientemente autônomas e competentes para estabelecer e perseguir metas industrializantes.

A comparação entre países que obtiveram êxito na implementação de políticas de promoção do desenvolvimento também revelou outra característica comum entre eles: os contextos mais ou menos autoritários nos quais suas respectivas burocracias operaram. Na visão de alguns autores, isso ajudou cristalizar a ideia de que, para os países pobres, democracia e desenvolvimento estariam em lados opostos da equação (Sá e Silva et. al. 2013, p. 255). Uma síntese emblemática desse argumento é de autoria do sociólogo norte-americano Seymour Lipset: primeiro do desenvolvimento, depois a democracia.

Mais recentemente, porém, uma literatura cada vez mais numerosa, tem defendido que não há necessariamente um trade-off entre democracia e desenvolvimento – ou seja, não seria preciso abrir mão de uma coisa para obter a outra ( ver por exemplo, Sen 2010; Evans 2008; Edighej 2010).

Por outro lado, não há como negar que a vigência de instituições típicas de regimes democráticos – como os mecanismos de participação, controle e transparência – tornam mais complexo o processo de produção de políticas públicas. Isso ocorre, entre outras razões, porque a atuação do Estado está sujeita, em democracias, a diversas formas escrutínio público.


O Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) – também conhecido como Conselhão – foi criado no primeiro governo do ex-presidente Lula com o objetivo de articular Estado e a sociedade civil na formulação de políticas públicas. O Conselho foi extinto no governo Bolsonaro. Na imagem, reunião de trabalho do CDES durante o governo Temer (2016-2019). Foto: Alan Marques

É justamente por causa disso que essa literatura argumenta que, para operar em contextos democráticos, as burocracias estatais precisariam desenvolver capacidades políticas, cujo objetivo fundamental é lidar com o processo de incorporação, articulação e coordenação de atores. Isso não significa que se possa abrir mão de capacidades técnicas calcadas no conhecimento especializado e na expertise, por exemplo, mas que é preciso reunir as duas coisas: a dimensão técnica estaria ligada à eficácia e eficiência das políticas e a dimensão política, à sua legitimidade.

Em suma, argumenta-se que os arranjos institucionais construídos para formular, implementar e avaliar políticas públicas, além de envolverem altos níveis de capacidade técnica, precisam contar com bons níveis de capacidade política: a fim de incorporar, articular e coordenar atores (sejam eles oriundos do Estado, do mercado ou da sociedade civil); e de lidar com os procedimentos que conferem legitimidade ao processo de produção de políticas em regimes democráticos – como aqueles destinados a incrementar a transparência e a prestação de contas, por exemplo.

Em outros termos, esses autores argumentam que a abordagem das capacidades, embora permaneça útil para analisar a produção de políticas públicas, precisaria ser atualizada para incorporar a dimensão política referida acima. Como essa atualização seria possível?

O caminho sugerido pelos estudos sobre governança De acordo com Volker Schneider (2005), o conceito de governança surge na década de 1970 e ganha importância nas ciências sociais durante as duas décadas seguintes – na esteira das transformações das relações entre Estado e sociedade que esse período assistiu. O argumento geral passa, portanto, pelas mudanças em torno do papel a ser desempenhado pelo Estado no que diz respeito à resolução de problemas públicos. É nesse contexto, segundo Angélica Huerta (2008), que as capacidades estatais passam a se relacionar com a noção de governança – porque as relações entre Estado, mercado e sociedade civil tornam-se decisivas para o funcionamento efetivo dos governos.

Esse é o caminho pelo qual o conceito adquire o sentido definido por Roderick Rhodes: “governança significa uma mudança no sentido da atividade governamental, referindo-se a novos processos de governo, ou a renovadas condições para o exercício do poder e para a organização estatal, ou a novos métodos por meio dos quais a sociedade é governada” (Rhodes 1996, p. 652). Isso, por sua vez, tem implicações tanto sobre o papel das instituições estatais quanto sobre sua capacidade de produzir políticas públicas. No que se refere a essas implicações, é possível identificar, de acordo com Matthews (2012), três correntes distintas na literatura.


Processando…
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Na primeira delas, argumenta-se que as mudanças ocorridas teriam reduzido a capacidade de ação do Estado – ou seja, a nova dinâmica das relações entre governo, mercado e sociedade teriam privilegiado os dois últimos em detrimento do primeiro. Na segunda perspectiva, por sua vez, reconhece-se as transformações ocorridas no papel a ser desempenhado pelo Estado, mas discorda-se que tenha havido uma redução de suas capacidades. Isso porque, dessa perspectiva, as capacidades estatais teriam sido deslocadas do setor produtivo para o setor regulador – o que preservaria a centralidade do Estado no processo de produção de políticas públicas, seja controlando recursos indispensáveis, seja desenhando arranjos institucionais específicos.

Por fim, mais recentemente, vem se consolidando uma terceira perspectiva e, de acordo com ela, nesse contexto de transformações, o Estado não teria (necessariamente) sido esvaziado nem sofrido um deslocamento de suas capacidades. Na verdade, argumentam esses autores, o incremento das interações dos atores estatais com aqueles oriundos do mercado e da sociedade civil, ao gerar sinergias e complementaridades, poderia ter o efeito de elevar os níveis de capacidades envolvidos nos arranjos de política pública. Claus Offe é particularmente claro a esse respeito:

“A noção de governança pode estar associada ao aumento da capacidade de intervenção do Estado, ao proporcionar a mobilização de atores não estatais na formulação e implementação de políticas públicas, contribuindo, assim, para maior eficiência e efetividade […]. É possível pensar na existência de ‘forças auxiliares’ na sociedade civil que, por meio dos procedimentos adequados e de suas competências específicas, podem ser recrutadas para a cooperação na realização de tarefas de interesse público […] podendo gerar um Estado ao mesmo tempo mais leve e mais capaz” (Offe 2009, p. 555).

Em outros termos, essa última perspectiva trata de como o raio de ação das instituições estatais pode ser ampliado por meio da incorporação de atores não estatais, processo que pode adicionar, entre outras coisas, novos conhecimentos, habilidades e expertises. Naturalmente não se trata de uma panaceia, não basta abrir as portas dessas instituições à participação para que suas respectivas performances na produção de políticas públicas sejam, automaticamente, incrementadas. Ao contrário, os desafios para que arranjos institucionais permeados pela participação de grupos sociais organizados funcionem a contento são enormes. Algo que pode ser facilmente constatado olhando para o processo de produção políticas públicas no Brasil recentemente.


Capacidade estatal e política pública no Brasil


O argumento teórico de que tanto capacidades técnicas quanto políticas são necessárias para produzir políticas públicas em contextos democráticos tem sido testado empiricamente em trabalhos recentes. Para não me estender muito, vou me referir a dois deles apenas. Pires e Gomide (2016) propõem uma abordagem que serve para comparar os níveis de capacidades técnicas e políticas gerados em arranjos institucionais construídos para implementar programas de política pública.

Além disso, a abordagem permite verificar se há algum tipo de associação entre os níveis de capacidades gerados e os resultados obtidos pela política implementada. Ao comparar oito programas de política pública implementados entre 2004 e 2014 no Brasil, os autores mostram que aqueles com níveis mais altos de capacidades técnicas e políticas obtiveram melhores resultados tanto em termos de eficácia quanto de legitimidade. Nunes (2020), utilizando a mesma abordagem, comparou os resultados obtidos pelas políticas sociais e industriais conduzidas durantes os governos petistas.

Os resultados confirmaram associação empírica entre as duas coisas: os arranjos institucionais das políticas sociais, como Minha Casa Minha Vida e Bolsa Família, geraram não só maiores níveis de capacidades técnicas e políticas, mas também alcançaram resultados muito superiores quando comparados aos de políticas industriais, como o Programa de Desenvolvimento Produtivo e o Plano Brasil Maior.

Em suma, os resultados desses e de outros trabalhos tem mostrado que o a produção de políticas públicas depende, em boa medida, dos níveis de capacidades (técnicas e políticas) construídos ao longo de seus processos de formulação, implementação e avaliação.

Imagem destaque: Foto: Edilson Rodrigues/Agência Senado


Wellington Nunes – Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador. É cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances.


Referências

Bendix, R. (1964). Nation-Building and Citizenship: Studies of Our Changing. New York, London, and. Sydney: John Wiley and Sons

Evans, P. (1995). Embedded Autonomy. Princeton: Princeton University Press.

Geddes, B. (1996). Politician’s Dilemma: Building state capacity in Latin America. Berkeley: University of California Press.

Mann, M., (1993). The Sources of Social Power: The rise of classes and nation-states, 1760-1914. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Skocpol, T. (1979). States and Social Revolutions: A comparative analysis of France, Russia, and China. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Skocpol, T. (1985). Bringing the State Back In: Strategies of analysis in current research. In P. Evans; D. Rueschemayer& T. Skocpol, eds. Bringing the State Back in. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

Tilly, C. (1975). The Formation of National States in Europe. Princeton: Princeton University.

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