Presidencialismo, governos de coalizão e fragmentação partidária

Em outro texto neste espaço, escrevi sobre o que são governos de coalizão, como se formam, e como tipificar as coalizões de acordo com o seu tamanho. Continuo o assunto aqui abordando outras questões relevantes. Antes disso, vale recapitular: governos de coalizão são comuns em democracias consensuais, ou seja, naquelas em que nenhum partido político é capaz de obter nas urnas um número suficiente de cadeiras no Parlamento para governar sozinho. Quando isso ocorre, diferentes partidos se unem em uma aliança pós-eleitoral, repartindo o poder.

Governos de coalizão foram identificados primeiramente nas democracias parlamentaristas da Europa Ocidental, logo após a Segunda-Guerra. Nesse tipo de democracia, o partido legislativo vencedor das eleições, quando não atinge maioria, tem o direito de iniciar uma rodada de negociações com outras legendas para formar um governo. Nos anos 1970, foram realizados os primeiros estudos empíricos para compreender os incentivos que levam atores políticos a fazer parte de coalizões, bem como o modo como elas são construídas.

Os principais achados dessa agenda de pesquisa apontam para a relevância dos partidos no processo de formação das coalizões e para as preferências que os formadores dão à negociação com partidos ideologicamente próximos. Por sua vez, já no final do século XX, outra agenda de pesquisa passou a fazer parte dos debates sobre o assunto: as coalizões são possíveis em democracias que adotam o sistema de governo presidencialista? Presidencialismo e democracia A chamada terceira onda de democratização, a partir dos anos 1980, envolveu sobretudo os países da América Latina e do Leste Europeu, que até então estavam sob a vigência regimes autoritários de diferentes colorações ideológicas.

Na prática, a maioria desses países optou por um sistema de governo presidencialista ou por sistemas mistos, também chamados de semipresidencialistas. Os primeiros estudos que se debruçaram sobre a estrutura institucional desses países eram bastante pessimistas em relação ao futuro deles. O principal problema dessas jovens democracias, segundo esses autores, era a combinação do presidencialismo com um sistema de representação proporcional no Legislativo: ou seja, dar ao eleitor a possibilidade de escolher um candidato a presidente de um partido, em uma eleição majoritária, e um candidato a deputado de outro, em eleições proporcionais.

Essa combinação poderia, por exemplo, permitir que a presidência fosse parar nas mãos de demagogos ou populistas, além de eleger um Legislativo fragmentado e com preferências bastante divergentes das do presidente. Assim, para esses autores, essa combinação representava uma ameaça à sobrevivência da democracia nesses países. Em outros termos, a necessidade de construir coalizões representaria um risco para sistemas de governo presidencialistas. O quadro 1 sintetiza os principais argumentos dessa literatura.


 

Fonte: elaboração do autor com base em Cheibub (2006).

Convém destacar que a maioria dos autores referenciados não era apenas pessimista em relação ao presidencialismo, mas defensores declarados do parlamentarismo como sistema de governo ideal. Além disso, como podemos observar no quadro 1, pelo menos três dos quatro argumentos sobre os impactos negativos do presidencialismo envolvem coalizões.

Para esses autores, a separação de poderes e a necessidade de se formar um governo de coalizão não seriam combinações viáveis. Desse modo, os presidentes minoritários estariam fadados a conviver com crises constantes em suas necessárias relações com o Legislativo, o que culminaria em paralisia decisória. Não demoraria muito, porém, para outra agenda de pesquisa mostrar que não haveria incompatibilidade a priori entre presidencialismo e governos de coalizão. Nessa seara, o caso do Brasil pós-redemocratização com seu já célebre presidencialismo de coalizão, se tornaria emblemático. Afinal, o que permite a sobrevivência de governos de coalizão em sistemas presidencialistas?


Governos de coalizão em sistemas presidencialistas 


Para autores institucionalistas como Lijphert e Tsebelis o poder institucional dos chefes de governo derivam de pelo menos três fatores: (i) poder proativo definido pela constituição, as chamadas prerrogativas do chefe do Executivo, principalmente a competência exclusiva de legislar em determinadas áreas; (ii) o poder reativo, caracterizado no poder de veto parcial ou total a medidas legislativas; (iii) a força e a coesão do partido do governo ou da coalizão majoritária no Parlamento. Para Tsebelis, tanto no presidencialismo quanto no parlamentarismo, na ausência de prerrogativas específicas (vantagens institucionais) ou mesmo para protegê-las, o chefe de governo deve recorrer a formação de maiorias coesas (vantagens posicionais).

Para isso, deve procurar parcerias com partidos políticos ideologicamente próximos, buscando criar um ambiente onde as divergências políticas sejam solucionáveis, resultando na aprovação de políticas de comum interesse entre os membros da coalizão. Uma das razões principais da possibilidade de convivência entre presidentes e governos de coalizão é a definição dos papéis dos poderes nas regras do jogo (Constituição e Regimento Internos dos Legislativos). De acordo com uma agenda consolidada na Ciência Política, a maioria dos presidentes latino-americanos dominam a agenda legislativa no parlamento, assim como apresentam altas taxas de sucesso na aprovação de proposições. Isso ocorre principalmente porque nessas democracias o presidente figura como o principal legislador, com garantias constitucionais para legislar de forma exclusiva em alguns temas fundamentais, como o orçamento público, assim como detém poder de veto parcial ou total sobre políticas aprovadas pelo Parlamento.


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Por outro lado, o multipartidarismo serve como contrapeso do poder presidencial na maioria dessas democracias, ou seja, mesmo que os presidentes tenham amplo poder para legislar, esse poder é contrabalançado pela exigência de chancela do Legislativo na maioria das decisões do Executivo. Isso obriga os presidentes a negociar suas agendas com os partidos políticos representados no Congresso, o que aumenta os níveis de controle e de participação no processo de produção de políticas públicas. Dito de outro modo, governos de coalizão podem funcionar como um antídoto ao que Alexis de Tocqueville chamou de “tirania da maioria”, impedindo que as preferências de grupos minoritários sejam simplesmente desconsideradas em decisões majoritárias Dois exemplos latino-americanos recentes ilustram a importância desse contrapeso institucional: Evo Morales na Bolívia e Hugo Chávez na Venezuela. Ambos se utilizaram de suas condições majoritárias para mudar as leis que impediam que eles permanecessem no poder.


O caso brasileiro


A ciência política brasileira se orgulha da paternidade do termo “presidencialismo de coalizão”. A terminologia cunhada por Sérgio Abranches, ainda durante a Constituinte, identificou no arcabouço institucional recém-criado características sistêmicas possivelmente conflitantes: (i) presidencialismo forte; (ii) multipartidarismo; (iii) bicameralismo; (iv) federalismo; (v) eleições proporcionais para deputados. Tratava-se da pior combinação institucional possível, de acordo com os prognósticos pessimistas referidos acima.

No caso brasileiro, havia o agravante de adotar o mesmo desenho institucional da experiência democrática anterior, entre 1946 e 1964, e que acabara em paralisia decisória e golpe de Estado. A antítese desse debate, que ficou conhecida como “corrente otimista”, transferiu o foco de análise da crítica ao sistema de governo (i. e., da engenharia institucional) para as regras internas que regem o processo decisório. Ao fazerem isso, constataram que, apesar das semelhanças em termos de desenho institucional, havia muitas diferenças práticas entre o atual regime democrático e o anterior (1946-1964). Os cientistas políticos Argelina Figueiredo, Fernando Limongi e Fabiano Santos destacaram-se nessas análises.

Para esses autores, o presidente brasileiro da nova ordem institucional tem mais vantagens institucionais (prerrogativas) que seus antecessores, o que chamam de “amplo poder de agenda”. Ou seja, a Constituição de 1988 deu ao chefe do Executivo mais capacidade de impor suas preferências ao Legislativo. Adicionalmente, as novas regras do jogo também forneceram aos presidentes vantagens no jogo posicional, concentrando poder nas mãos dos líderes partidários, fornecendo a eles meios para disciplinar suas bancadas e desincentivar o comportamento particularista. Isso facilita a articulação política por parte do Executivo, que não precisa negociar com os parlamentares individualmente. Há algo, no entanto, que tem tornado a relação entre os poderes no Brasil muito mais difíceis e custosas: a fragmentação partidária.

O Brasil conta com o parlamento mais fragmentado do mundo, chegando ao número efetivo de dezesseis partidos legislativos na 56ª legislatura em 20191 . Dessa forma, se por um lado, como vimos, as coalizões podem servir de freios e contrapesos aos anseios do Executivo, por outro, em ambientes altamente fragmentados, elas geram problemas na condução do processo legislativo. Isso porque a crescente fragmentação implica na necessidade de se incluir um número cada vez maior de partidos na coalizão – o que, por sua vez, resulta em aumento do número de atores com poder de veto no sistema político, tornando a negociação progressivamente mais custosa.

O gráfico 1 apresenta as trajetórias de três indicadores dessa relação para o caso brasileiro entre 1995 e 2018: o NEPP (Número Efetivo de Partidos Parlamentares) é utilizado como indicador da fragmentação partidária; o NEP da coalizão, mostra o aumento do número de atores com poder de veto nas diferentes coalizões de governo; incluímos ainda o número absoluto de partidos em cada coalizão.


 Gráfico 1 – Fragmentação partidária e coalizões de governo no Brasil (1995-2018) 

Fonte: dados abertos da Câmara dos Deputados e dados sobre formação de governos de coalizão no Brasil (CEBRAP). 

A fragmentação no Legislativo, se configurada nas coalizões, podem explicar problemas de governabilidade no presidencialismo e são responsáveis pela rápida dissolução de gabinetes no parlamentarismo. A situação pode ser agravada pela heterogeneidade ideológica dos partidos que compõem as coalizões, o que pode servir de obstáculo para negociações entre Executivo e Legislativo.

Em 1995 o presidente Fernando Henrique Cardoso precisou de quatro partidos legislativos para ter controle de 70% das cadeiras na Câmara. Em 2015, Dilma precisou de dez partidos para obter uma maioria em torno 60%. Em 2016, Temer precisou de quatorze partidos na coalizão para obter a mesma maioria que FHC em seu primeiro governo.

Assim, além do parlamento mais fragmentado do mundo (Nicolau 2017), muito provavelmente o sistema político brasileiro conta com as coalizões de governo mais complexas, tanto em relação ao número absoluto de partidos abrigados nela quanto em relação à distância ideológica entre eles. Essa complexidade aumenta a probabilidade de impasses e problemas na condução da agenda legislativa pelos governos. Fatores como polarização e dispersão do centro político em um grande número de partidos (“Centrão”) deixam esse processo ainda mais difícil.


Diogo TavaresCientista Político. Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda relações entre Executivo e Legislativo e coalizões de governo. Foi secretário-parlamentar na 55a legislatura da Câmara dos Deputados.


Referências

Cheibub, J. (2006). Frontmatter. In Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. 

Mainwaring, S. (1990). Presidentialism in Latin America. Latin American Research Review, 25(1), 157-179. Retrieved August 25, 2020, from http://www.jstor.org/stable/2503565 

Mainwaring, S. & Scully T. R. (1995). Introduction: Party Systems in Latin America. In: Mainwaring, S. & Scully, T. R. (Eds.), Building Democratic Institu- tions: Party Systems in Latin America, pp.1–34. Stanford, CA: Stanford University Press, p. 1-34. 

Linz, J. J(1990)The Virtues of Parliamentarism. Journal of Democracy, 1, no. 4: 84–91. 

Linz, J. J. & Stepan, A. (1996). Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore: Johns Hopkins University Press. 

Nicolau, J. (2017). Representantes de quem: os (des) caminhos do seu voto da urna à Câmara dos Deputados. Rio de Janeiro: Zahar. 

Stepan, A. (1994). Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference? In: Linz, J. & Valenzuela, A. (Eds.), The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press, p. 3-90. 

Stepan, A., & Skach, C. (1993). Constitutional Frameworks and Democratic Consolidation:
Parliamentarianism versus Presidentialism. World Politics, 46(1), 1-22. doi:10.2307/2950664

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