O Conselho da Moeda (II): entre técnicos e czares

Este texto é a segundo de uma série de quatro partes sobre o Conselho Monetário Nacional (CMN). Nesta parte, trataremos das mudanças no Conselho durante os anos da ditadura civil-militar brasileira (1964-1985). O primeiro texto da série pode ser acessado aqui.


Ernesto Beckmann Geisel, foi presidente durante a ditadura militar entre os anos de 1974 a 1979. Quando presidente, Geisel lançou o II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento).

“Velloso tratou do PND com Geisel repetindo duas vezes que era assunto importante para a “opinião pública”. Intitulava-se II Plano Nacional de Desenvolvimento, mas não se fez balanço formal do primeiro. Se no plano anterior Velloso tivera de incluir às pressas a rodovia Transamazônica, nesse teve de expurgar o texto final de uma explicação (e de um gráfico) que tratava da hipóitese de uma estratégia de desaceleração. (…) Quando o palácio começou a distribuir o texto do PND, um curioso perguntou a Mario Henrique Simonsen o que achava do trabalho. ‘Não leio ficção’, respondeu o ministro da Fazenda”.


Esse trecho, proveniente da terceira parte da polêmica pentalogia de Elio Gaspari sobre a ditadura militar, pode parecer um pouco deslocado aqui deste texto. Afinal, mesmo que não sejam instâncias completamente insuladas, o segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, cria do governo Geisel, não é um debate necessariamente atrelado à política monetária. Mas, de maneira cristalina, expressa uma verdade sobre a política econômica dos governos militares que desmentem alguns mitos constituídos pelo senso comum. O primeiro deles é o de que se tratava de uma política monolítica, em que todos os agentes estavam, pelo perfil autoritário do regime, alinhados em objetivos comuns. O segundo mito é o de que os governos militares podem ser resumidos a um só regime, sem diferenças internas. Por fim, a noção de que o (s) governo (s) militar (es) carregaria (m) uma aura de disciplina inerente à atividade militar.

Nossa história começa no último dia de 1964. Enquanto as sete ondas eram puladas por todo o país, o governo do Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, que chegara ao poder por um golpe de Estado, tomava uma decisão que impactaria a política econômica até os dias de hoje. A Superintendência da Moeda e do Crédito era extinta e, em seu lugar, era criada uma autoridade monetária com relativa autonomia em relação ao governo. Como falamos no texto anterior, isso é produto de uma exigência direta dos credores internacionais do Brasil: uma gestão menos “política” da emissão de moeda, do câmbio, dos juros e etc. Entretanto, o governo não poderia deixar a política monetária afastada completamente de seus próprios interesses. Afinal, a gestão da política econômica está diretamente relacionada ao crédito que a população concederá ao regime (essencial mesmo – e talvez especialmente – em governos autoritários). Além disso, o governo tinha um problema que se tornaria recorrente para resolver: a política de combate à inflação frustrava os interesses de certos agentes que aprenderam a lucrar com ela, como os bancos. Era necessário um instrumento político para fazer a mediação entre a política anti-inflacionária e os interesses daqueles que haviam aprendido a lucrar com a inflação. Um órgão que subordinasse o Banco Central. Assim surge o Conselho Monetário Nacional (CMN), órgão político de regulamentação monetária. Constituíram a primeira formação do CMN: Fazenda, Banco Central, BNDE, além de seis membros indicados pela presidência compondo diversos setores da sociedade. O Senado teria que aprovar as nomeações destes seis.


Processando…
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Apesar de ser um órgão eminentemente político, os seus agentes condutores objetivavam cumprir a demanda de constituir uma política monetária menos vinculada ao Poder Executivo. Estes eram Otávio Bulhões e Roberto Campos, grandes expoentes do pensamento liberal que orientaria a política econômica sob Castello Branco. Werneck Vianna, uma das principais especialistas nesse processo, mostra que essas intenções não foram muito longe. A assunção de Costa e Silva ao poder, em 1967, marca uma virada na política econômica: a sobriedade ortodoxa é substituída pelo apetite por intervenção; no CMN, o número de Conselheiros é ampliado e seus mandatos também. O Decreto nº62796 de 1968 é um ponto de ruptura essencial: as políticas públicas da economia brasileira passam a estar submetidas ao CMN. Dessa forma, um órgão que antes estava destinado a cumprir uma tarefa específica, com relativa autonomia em relação ao Executivo, torna-se o braço direto da intervenção e da centralização do Executivo sobre a economia.

Há um nome capaz de representar a política econômica desse período: Antônio Delfim Netto. De origem simples, como bem nos lembra Klüger, representa a ascensão dos filhos e netos de imigrantes entre os nobre sobrenomes que povoavam a sociedade brasileira. Sua estadia no governo se tornaria lendária, consolidada especialmente pela existência dos “Delfim boys”, jovens economistas vinculados a ele e que formavam uma espécie de tropa de choque da Fazenda. Foi a primeira vez em que o termo “czar” foi usado com tenacidade para descrever uma figura da política econômica. Werneck Vianna até o chama de “Primeiro Ministro”. A ampliação do Conselho seguia crescendo, mas é importante lembrar que se tratava de participação em um órgão consultivo, e não deliberativo. Isso significa que, na prática, as decisões não eram tomadas no âmbito do CMN: a pauta vinha encaminhada direto do Banco Central e a decisão final pertencia à Fazenda; o Conselho servia para conferir alguma legitimidade às decisões.

No governo Geisel, mencionado na epígrafe, mais uma virada. A partir de 1973, um novo órgão é criado: o Conselho de Desenvolvimento Econômico (CDE). O CDE passa a ser a agência que concentra as decisões econômicas, enquanto o CMN volta a ser uma agência para lidar especificamente com a política monetária. Esse processo, consolidado pela Lei nº1065, é fruto de uma pressão, especialmente do setor bancário privado, por mudanças no desenho institucional da política econômica: queriam uma agência destinada à regulação bancária, monetária e cambial, que não estivesse envolvida com outras demandas do governo. Um dos economistas que havia formulado sugestões para esse redesenho, Mário Henrique Simonsen, tornou-se o Ministro da Fazenda. De acordo com Codato, mesmo com o enxugamento promovido no CMN, não houve um retorno ao modelo técnico e autônomo elaborado sob Castelo Branco: o governo seguia possuindo controle total sobre o Conselho, tomando decisões mesmo em questões específicas ou setoriais. No CDE, setores econômicos (ou, em uma terminologia marxista, classes sociais e suas respectivas frações) acostumados a participar do processo decisório não possuíam assento, e não demorariam para começar a reclamar disso.

Em resumo, a demanda do setor privado pela “despolitização” dos espaços econômicos culmina com a centralização do processo decisório nas mãos do governo. Como mostram Diniz e Lima Jr., esse processo dá início a chamada “campanha antiestatização”, por parte dos empresários, no final dos anos 70 e no começo dos anos 80. Essa campanha impõe tensões sobre o governo Figueiredo, substituto de Geisel, já pressionado pela crescente inflação e pelos movimentos pró-democracia. A resposta do governo a essas pressões é uma ampliação do CMN como nunca antes vista, incluindo agências estatais e setores privados. A questão é que essa ampliação não necessariamente se converteria em maior participação prática: a agência tornava-se, progressivamente, uma instância simbólica. Um indicador emblemático disso é o Decreto nº85776, de 1981. Esta legislação concedeu poderes excepcionais ao ministro da Fazenda: suas decisões começaram a ser aplicadas antes de passarem pelo Conselho, que as avaliava depois, em caráter ad referendum. Assim, o modelo desenhado por Bulhões e Campos ficava cada vez mais distante.

Os ventos da democracia não mudariam isso. Seriam necessários alguns anos para que o CMN fosse palco de uma das reformas mais importantes do que viria a se chamar Nova República. Uma redefinição do Estado brasileiro. O Plano Real.


MATEUS DE ALBUQUERQUE – Professor, Cientista Político e Jornalista. Doutorando pelo PPGCP-UFPR e mestre em Ciências Sociais pela UFSM. Pesquisador no NUSP. Um dos fundadores do BOCA. Estuda o impacto da ideologia na política econômica brasileira.


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