Reforma tributária e configuração de interesses

Comecemos reafirmando o óbvio: o Brasil possui uma carga tributária de nível intermediário quando comparada com a realidade internacional, algo em torno de 32% do PIB, mas muito regressiva, isto é, a arrecadação incide muito mais sobre o consumo (PIS, Cofins, ICMS etc.) do que sobre a renda (tributos sobre renda, riqueza, herança etc.); chama-se esse tipo de estrutura tributária de regressiva porque ela onera, proporcionalmente, mais os pobres (que tem a maior parte de suas rendas comprometidas com o consumo) do que os ricos; adicionalmente, o sistema de arrecadação nacional é caótico, composto por um emaranhado de alíquotas, taxas, tributos, substituições e regimes de arrecadação capazes de confundir até mesmo contabilistas e tributaristas experientes.

Com isso em mente, é difícil discordar (honestamente) de que o Brasil precisa de uma reforma tributária, capaz de tornar o processo de arrecadação mais simples e menos regressivo. Quem acompanha o noticiário econômico já percebeu que o tema voltou a frequentar tanto os pronunciamentos e entrevistas dos políticos quanto os conteúdos produzidos pela imprensa.

O que se tem de concreto até o momento? Há cerca de uma centena de projetos de reforma tributária disponível no Congresso, mas dois deles encontram-se em estágios mais avançados de tramitação: a PEC 45/2019, apresentada em abril pelo deputado Baleia Rossi (MDB-SP), aguarda parecer na comissão especial da Câmara. E a PEC 110/2019, sugerida em julho pelo presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), está pronta para votação na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Casa.


Processando…
Sucesso! Você está na lista.

Isso mesmo, as propostas de reforma tributária mais viáveis atualmente são de iniciativa do Legislativo, embora se espere que uma agenda de reformas seja conduzida pelo Executivo. Isso porque, como já argumentei aqui, tem faltado capacidade técnica e política ao governo de turno para levar sua própria agenda adiante. Como o poder é um espaço arbitrário que não fica vazio nem aceita desaforos, o Congresso tem protagonizado as iniciativas reformistas.

Mas há uma questão anterior a ser considerada: o governo tem uma proposta coerente e consistente de reforma tributária? Tudo indica que não. Durante dezoito meses, a equipe econômica prometeu enviar um projeto de reforma tributária para a apreciação do Legislativo “na semana que vem”, sendo criticada (justamente) por isso; quando finalmente despachou algo, no mês passado, não se tratava propriamente de um projeto, mas de um esboço, propondo apenas a unificação de PIS e Cofins em um imposto único – a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) – com alíquota de 12%.

A impressão causada, obviamente, foi muito ruim. Afinal, foram dezoito meses para elaborar um projeto de reforma que se parece mais com um rascunho, insuficiente até para permitir fazer contas confiáveis sobre os impactos na arrecadação. O que parece é que, na ausência de uma proposta de reforma digna do nome, o governo vai vazando, aqui e acolá, uma intenção ou outra, a fim de avaliar sua repercussão.


Uma ideia fixa


O ministro da economia, Paulo Guedes, entrega a primeira parte da reforma tributária aos presidentes da Câmara e do Senado. Foto: Luis Macedo / Agência Câmara

Por outro lado, se a equipe econômica liderada por Paulo Guedes não tem um projeto coerente e consistente de reforma tributária, tem seguramente uma ideia fixa: criar um imposto sobre transações financeiras, aos moldes da extinta Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), em troca de alguma desoneração da folha de pagamentos das empresas. O argumento do governo e de alguns de seus apoiadores mais entusiasmados é que isso geraria muitos empregos. Em outros termos, os níveis inaceitáveis de desemprego no Brasil seriam consequência da alta carga tributária que incide sobre a contratação de mão-de-obra.

Antes da tratar da proposta de criação do imposto em si, é preciso contestar a justificativa dada pela equipe econômica: não há evidências conclusivas para o argumento de que a desoneração de folha de pagamentos seja capaz de gerar empregos. Trabalhos recentes que testaram a associação entre essas duas coisas, tendo com o referência os casos do Chile e da Argentina, por exemplo, mostram que ela não se sustenta: isto é, a desoneração não gerou mais empregos; o assunto foi abordado por Fernando Veloso no blog do IBRE/FGV.

Além da experiência internacional, a realidade doméstica recente também é bastante eloquente a esse respeito.

Em 2011, a equipe econômica da então presidente Dilma Rousseff agiu embalada pela mesma esperança que agora alimenta parte do staff do governo Bolsonaro. O governo baixou uma medida provisória (depois transformada na Lei 12.546) que dispensava 42 setores da economia nacional de recolher a Contribuição Previdenciária Patronal (CPP), desde que as empresas pagassem um imposto com tarifa entre 1% e 2% sobre seus respectivos faturamentos. Como o negócio era bom, houve pronta movimentação dos setores empresariais, e logo a desoneração de folha contemplava 56 setores econômicos.

Qual o resultado disso?

Um estudo recente sobre o assunto mostrou, usando metodologia sofisticada, que as desonerações promovidas ainda durante o primeiro governo Rousseff não produziram efeitos significativos sobre o emprego. Para chegar a essa conclusão os autores utilizaram uma base de dados da Relação Anual de Informações Sociais (Rais) para o período 2009-2015. Dividindo as informações sobre o emprego em dois períodos – antes (2009-2011) e depois (2012-2015) da desoneração – eles puderam mensurar os efeitos produzidos pela política adotada pelo governo.

A conclusão geral é a seguinte: os efeitos da referida política de desoneração sobre o nível de emprego foram praticamente nulos. E isso pode ser percebido olhando para um dado simples: o número médio de empregados nas empresas contempladas pela medida permaneceu praticamente inalterado nos dois períodos considerados: 32,72, para o período 2009-2011, e 32,77, para o período 2012-2015. Em outros termos, as empresas que tiveram sua carga tributária reduzida não passaram a contratar mais por causa disso.

Nota à margem: um dos autores do estudo referido acima é o atual Secretário de Política Econômica do Ministério do Economia, Adolfo Sachsida. Parece pouco provável, portanto, que a equipe econômica esteja defendendo esse argumento por desinformação.

Há outro exemplo ainda mais recente no Brasil. A reforma trabalhista, realizada em 2017, foi vendida pela equipe econômica do então presidente Michel Temer sob o mesmo argumento: nossa legislação trabalhista é muito rígida, eles diziam, o que torna o processo de contratação muito caro; se a flexibilizarmos geraremos milhões de novos empregos. Não está em questão aqui o mérito da reforma, mas o argumento de que ela serviria para combater o desemprego. Como sabemos, não houve alteração significativa nos níveis de emprego entre 2017 e 2019: a taxa de desocupação do último trimestre de 2019 (antes da pandemia de covid-19, portanto) ficou em 11,9%, o que equivale a 12,6 milhões de pessoas.

Como se nota, o equívoco em questão ultrapassa fronteiras ideológicas: o mesmo tipo de argumento vem sendo mobilizado por governos de esquerda (Rousseff), de centro (Temer) e de direita (Bolsonaro).


O novo imposto e a configuração de interesses


“Não há espaço para debater uma nova CPMF”, afirmou Rodrigo Maia, presidente da Câmara (à esquerda na foto). Foto: Agência Brasil

O imposto sobre transações financeiras, aos moldes da antiga CPMF, já foi chamado de Contribuição Previdenciária, Imposto sobre Transações Eletrônicas e agora atende pela alcunha de Imposto Digital. O que não mudou foi a justificativa oferecida pela equipe e pelos poucos setores que apoiam a ideia na sociedade civil.

Em setembro de 2019, Paulo Guedes defendia o tributo da seguinte forma: “Acho um crime você tributar a folha de pagamento. A sociedade vai ter de decidir entre ter 40 milhões de desempregados ou ter um imposto feito para permitir a desoneração da folha de pagamento”. Em agosto de 2020, Gabriel Kanner, presidente do Instituto Brasil 200, organização que apoia entusiasmadamente da ideia, afirmou que a “desoneração de folha é fundamental para voltarmos a gerar empregos.

Além desse argumento, o novo tributo, em sua versão mais recente, ganhou um verniz e uma retórica, digamos, um pouco mais moderna. Assim, o “imposto digital” seria o “imposto do futuro”, segundo o assessor especial do Ministério da Economia, Guilherme Afif, e serviria para tributar empresas especializadas em serviços digitais, como Amazon, Netflix e Uber. Kanner mirou em outra empresa do gênero: “o Mercado Livre, por exemplo, se tornou a empresa mais valiosa do varejo no Brasil, ultrapassando o Itaú, e não sabemos como tributar essa empresa tradicionalmente”.

Duas observações precisam ser feitas aqui. A primeira delas é que quando Kanner diz que “a desoneração de folha é fundamental para voltarmos a gerar empregos”, usando a primeira pessoa do plural, está se referindo ao setor de varejo e serviços, ao qual pertencem a maioria dos integrantes do Instituto Brasil 200: entre os mais célebres integrantes estão Flavio Rocha (Riachuelo), Luciano Hang (Havan), Washington Cinel (Gocil) e João Appolinário (Polishop); Kanner, por sua vez, é presidente dessa organização de interesses e sobrinho de Flavio Rocha. Dessa forma, quando miram em empresas como Amazon e Mercado Livre estão atacando concorrentes.

Segunda observação: o setor de varejo e serviços, do qual o Instituto Brasil 200 é representante influente na atual conjuntura, não apoia necessariamente uma reforma tributária, mas a criação do tal imposto digital.

Fiquemos com o teste menos exigente. A proposta de reforma enviada pela equipe econômica ao governo, como vimos, se resume a unificação de PIS e Cofins em um tributo único, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), com alíquota de 12%. Esta tarifa foi definida com o objetivo de conferir isonomia na tributação sobre os diferentes setores da economia – hoje a indústria é sobretaxada em relação ao setor de serviços, por exemplo.

O Instituto defende que a tarifa proposta seja reduzida para 7%, o que manteria a tributação do setor de varejo e serviços no nível atual, ou seja, continuaria sobretaxando outros setores econômicos. Pela mesma razão, a organização é contra a aprovação da PEC 45, uma proposta muito mais abrangente de reforma tributária e que está em tramitação avançada no Congresso.


Reforma e corporativismo


Gabriel Kanner, presidente do Instituto Brasil 200. Foto: divulgação

O que vai acima mostra que o que o Instituto Brasil 200 tem feito, a propósito da reforma tributária, é defender os interesses das empresas que ele representa. O que é absolutamente legítimo. O nome disso é defesa corporativa de interesses. O adjetivo se refere ao sistema corporativo de representação de interesses que existe no Brasil e em vários países europeus e significa, basicamente, que a barganha de interesses deve ser coletiva, por categoria profissional ou corporação, e não individual.

O corporativismo dos empresários do Brasil 200 fica mais evidente quando se nota que eles estão, nessa batalha, ao lado da Confederação Nacional de Serviços (CNS), entidade de cúpula do sistema corporativo de representação de interesses. A CNS, aliás, entende que a alíquota pretendida pelo governo para o tal imposto digital é muito baixa.

Especula-se, já que ainda não há uma proposta oficial, que a alíquota seja de 0,20% na duas pontas da transação financeira (compras, pagamentos, transferências, depósitos etc.), o que dá 0,40% (nota: a tarifa mais alta da CPMF foi de 0,38%). A CNS propõe 0,81%, mais que o dobro, porque, segundo seu vice-presidente, Luigi Nesse, a proposta do governo não é suficiente: “O problema da proposta do governo é que ela pega uma parte só da desoneração de folha”.

O argumento é o seguinte: com a alíquota sugerida pelo governo, a arrecadação prevista seria de R$ 120 bilhões por ano, o que seria insuficiente para compensar o montante da Contribuição Previdenciária Patronal (CPP); na proposta da CNS, a arrecadação subiria para R$ 229 bilhões, o que segundo a entidade seria suficiente para eliminar totalmente a cobrança da CPP e ainda sobraria uns trocados.

Ironicamente, o termo corporativismo é utilizado de forma pejorativa por uma porção de empresários do setor de serviços, que se dizem liberais, para atacar outros setores da sociedade que, assim como eles, se utilizam de um instrumento legal e legítimo para representar seus respectivos interesses.

Vale a pena reiterar que ação do Instituto Brasil 200 e da CNS é absolutamente legítima. Essa ação, no entanto, precisa ser caracterizada como aquilo que ela de fato é: uma demanda corporativa, e não “um imposto do futuro” ou “que faça sentido na era digital”, como querem seus defensores.


Quais as chances de isso ir adiante?


De maneira geral, a sociedade brasileira é avessa à criação de qualquer imposto adicional. O presidente da República, como bom populista que é, incorporou essa insatisfação difusa ao seu discurso ainda na campanha eleitoral. E, por causa desse discurso, demitiu o então Secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, em setembro do ano passado, quando ele insistia na criação de um imposto sobre transações financeiras. À época, o presidente dizia: “ninguém aguenta mais imposto”.

Mas ele mudou de ideia, o que não exatamente incomum, e tem tentado convencer a população de que agora a coisa não é tão feia assim: “o que o Paulo Guedes está propondo não é CPMF, não. É uma tributação digital”. O próprio Marcos Cintra percebeu que o presidente “desinterditou o debate” sobre o novo imposto: “Eu saí do governo porque o presidente da República interditou o debate. Agora, ele não só está deixando rolar, mas o ministro da Economia, Paulo Guedes, está vendo uma alternativa viável e o consenso está voltando”.

A verdade é que Paulo Guedes nunca abandonou a ideia de criar um imposto sobre transações financeiras, tenha ele o nome for, e vem tentando angariar apoio a ela. Em setembro do ano passado, o discurso do ministro era o seguinte: “evidentemente, quando as pessoas falam de CPMF, o presidente fala que não. Porque realmente não é CPMF que a gente quer, é um imposto sobre transações diferente desse”.

Parece que ao menos o presidente o ministro conseguiu convencer, por ora. Mas é bom tomar cuidado: segundo Bolsonaro, “se a sociedade não quiser [o tal imposto], não tem problema nenhum”. O que no dicionário bolsonarista significa que ele pode mudar de ideia de novo.

Caso isso aconteça, restará saber se Guedes seguirá o conselho oferecido por ele a Marcos Cintra: “se você tiver que cair um dia que caia junto com o imposto”.


Wellington NunesCientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador. É cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances.


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