BNDES, democracia e reformas liberais

Este é o segundo de uma série de quatro textos sobre o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O primeiro deles (que pode ser lido aqui) tratou do contexto de surgimento e da importância dessa agência de fomento no processo de industrialização brasileiro. Já este segundo capítulo refere-se ao papel desempenhado pelo Banco durante os anos noventa.


Prédio do BNDES na região central do Rio de Janeiro (prédio escuro no centro da imagem) fotografado em 1982 por Wilson Alves. Foto: Acervo o Globo.

Como vimos, o BNDES é uma agência pública criada ainda no segundo governo Vargas (1951-1954) para planejar e fomentar a industrialização nacional. O Banco foi fundado por uma qualificada equipe técnica e viria a desempenhar um papel crucial ao longo do processo de desenvolvimento nacional, como por exemplo na elaboração do Plano de Metas conduzido durante o governo Juscelino Kubistchek (1956-1961).

O que vai acima poderia fazer o leitor imaginar que a relevância dessa instituição de fomento se esgotaria junto com o período conhecido como nacional-desenvolvimentismo. Mas não foi esse o caso: por exemplo, durante os anos noventa, caracterizado em termos de política econômica sobretudo pela realização das chamadas reformas liberais, o BNDES continuou a ocupar um lugar central na estratégia conduzida naquele período – notadamente durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).

Como isso foi possível?

O Estado brasileiro, assim como qualquer outra nação democrática, é formado por diferentes tipos de instituição. As mais conhecidas do grande público são as de natureza representativa, como são os casos do Congresso Nacional e das Assembleias Legislativas estaduais e municipais, onde os integrantes são escolhidos por meio do voto dos eleitores. Mas há também as instituições de natureza burocrática, como são os bancos públicos, ministérios, agências reguladoras, empresas públicas etc.

Em linhas gerais, as instituições burocráticas são compostas majoritariamente por funcionários de carreira (servidores municipais, estaduais e federais), recrutados mediante concurso público – uma forma tradicional de os Estados selecionarem um corpo técnico qualificado para atuar no serviço público. Mas mesmo as instituições burocráticas têm parte de seus respectivos quadros de funcionários recrutada mediante nomeação dos chefes dos Executivo municipais, estaduais e federal (prefeitos, governadores e presidente da República) – os chamados “cargos de confiança”. E, via de regra, são os indivíduos nomeados por eles que ocupam as posições de comando.


Processando…
Sucesso! Você está na lista.

É aí que as coisas se misturam um pouco. Por um lado, instituições burocráticas devem ser ocupadas (idealmente) por um corpo de funcionários altamente competente e especializado e tomar decisões com base em critérios estritamente técnicos. Por outro, em regimes democráticos, essas instituições são comandadas por indivíduos nomeados por representantes eleitos pelo povo.

Isso quer dizer que mesmo burocracias altamente competentes do ponto de vista técnico estão enquadradas em um contexto político mais amplo. Em outros termos, embora os agentes burocráticos tenham autonomia para definir os meios mais adequados para atingir determinados objetivos, estes são estabelecidos politicamente.

Isso posto, podemos voltar ao nosso assunto principal. Como aspectos técnicos e políticos se relacionam no caso específico do BNDES? A seguir, veremos o papel desempenhado pelo Banco durante os governos Cardoso e o perfil de alguns dos dirigentes da instituição.

O BNDES e o processo de desestatização da economia (1995-2002)

No início da década de 90, o Brasil vivia um contexto de profundas modificações políticas e econômicas. No primeiro caso, a ditadura militar havia acabado e o país voltara a escolher seu presidente pelo voto direto depois de quase três décadas: Fernando Collor de Mello foi eleito no pleito realizado em 1989.

Na área econômica, o problema principal (mas não único) era a inflação galopante, que se arrastava desde o início dos anos 1980. Collor iniciara um processo de reformas liberalizantes que seria consolidado apenas em governos seguintes. O problema da inflação, que se agravara durante o ano de 1992, começaria a ser resolvido em maio de 1993, quando Fernando Henrique Cardoso foi nomeado ministro Fazenda pelo então presidente Itamar Franco. FHC escolheu uma equipe de renomados economistas que elaboraram e implementaram o Plano Real entre maio de 1993 e julho de 1994. O êxito do Plano em finalmente controlar a inflação acabou levando o ex-ministro à presidência da República.


Há 23 anos, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, a Vale −até então Companhia Vale do Rio Doce− foi vendida por R$ 3,3 bilhões. O BNDES teve papel fundamental nas privatizações ocorridas durante a década de 90. Foto: Eduardo Kennap/Folhapress

O diagnóstico dos economistas que assessoraram Fernando Henrique tanto na Fazenda quanto na Presidência era que a inflação no Brasil era gerada pelo gasto excessivo do Estado. O prognóstico, por sua vez, passava por um processo de ajustamento fiscal, no qual o Estado deveria diminuir de tamanho e intervir menos na economia. Para fazer isso, os governos Cardoso (1995-2002) aprofundaram a agenda de reformas liberalizantes iniciada por Collor.

Um dos aspectos centrais dessa agenda de redução da participação estatal na economia era privatização de empresas públicas. E foi nesse aspecto que o BNDES, principal agência de fomento nacional, desempenhou um papel fundamental.

Se na visão do governo, a liberalização econômica era o caminho para o desenvolvimento sustentável da nação, o BNDES atuaria conforme essa agenda, como um operador de créditos do próprio projeto de privatizações de empresas públicas. É por isso que o volume de créditos concedidos no período cresce de maneira sistemática (ver gráfico 1), superando inclusive governos anteriores. Além disso, a instituição ocupou papel central no planejamento do processo de desestatização, valendo-se da capacidade técnica dos seus funcionários.


Fonte: dados do projeto Memórias do Desenvolvimento, elaboração do autor.

Quem eram os dirigentes do BNDES no período? 

É possível destacar dois aspectos dos diretores e presidentes do Banco durante os governos Cardoso. O primeiro deles confirma o alinhamento do BNDES com o governo, com a nomeação de reconhecidos economistas de orientação liberal. Parte deles, como é o caso dos ex-presidentes Edmar Bacha e André Lara Resende, foram integrantes da equipe econômica responsável pelo Plano Real. O segundo aspecto é que a instituição foi dirigida, nesse período, por indivíduos com trajetórias acadêmicas notáveis. Destacam-se entre os centros de formação desses dirigentes a Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ), assim como diversas universidades norte-americanas, como nos casos dos ex-presidentes Pio Borges, Andrea Calabi, Francisco Gros e Eleazar Carvalho Filho. O gráfico 2 resume as informações sobre o nível de formação desses agentes. 


Fonte: Elaboração do autor

Note-se que dos 31 dirigentes (diretores e presidentes) do período, 26 eram pós-graduados (21 deles mestres ou doutores) e apenas 5 graduados. O perfil desse grupo de diretores e presidentes sugere, via propriedades acadêmicas, a relevância que a instituição teve durante o período. 

Uma instituição técnica e política? 

Não é difícil perceber a coexistência de aspectos técnicos e políticos no interior do BNDES no período em questão: por um lado, a agência manteve como detentora de uma das burocracias mais competentes e especializadas do país; por outro,  sua atuação durante a década de 90 foi orientada por diretrizes muito diferentes daquelas que a haviam orientado até então. . Como vimos no texto anterior, o BNDES surge e se consolida orientado por um paradigma desenvolvimentista.  

O que isso tem a ver com a democracia?  

Essas mudanças na orientação do Banco são decorrência da mudança de perfil dos governos eleitos no contexto da redemocratização nacional. O processo iniciado durante o governo de Collor, e aprofundado nos anos de FHC, tinha na agenda liberal a saída para os desgastados planos econômicos dos governos militares e de transição.  

No entanto, o projeto de liberalização da economia não resultou na redução da relevância da instituição na economia nacional. Como vimos, o BNDES aumentou, ano a ano, o volume de seus investimentos. A diferença fundamental foi que, dessa vez, esses créditos eram direcionados, principalmente, aos projetos de privatização de empresas públicas. Além disso, essa mudança de orientação foi feita sem abrir mão de uma burocracia altamente competente e especializada.  

Em suma, o caso do BNDES é um exemplo típico da convivência entre aspectos e políticos no interior de agência burocráticas. As eleições de 2002 chancelariam nova mudança de rumos na política econômica nacional e, consequentemente, nos objetivos a serem perseguidos pelo Banco.  Mas isso é assunto para outra conversa… 


Alessandro TokumotoCientista Social. Doutorando em Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda elites estatais e burocracia na América Latina.


Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s