O Conselho da Moeda (I): origens da política monetária no Brasil

Esse texto é a primeira parte de uma série de quatro capítulos em que trataremos do Conselho Monetário Nacional (CMN). Aqui, de maneira introdutória, apresentamos o debate que existe em torno da gestão política da moeda, especialmente no Brasil. Nos próximos textos, trataremos do Conselho propriamente dito, em três momentos: o período da ditadura militar; a redemocratização, passando pelas mudanças implementadas durante o Plano Real; e a atual situação do Conselho.


Compete ao soberano a distribuição das terras do país, assim como a decisão sobre em que lugares e com que mercadorias os súditos estão autorizados a manter tráfico com o estrangeiro. Porque se às pessoas privadas competisse usar nesses assuntos de sua própria discrição, algumas delas seriam levadas pela ândia do lucro. (…) Compete então ao Estado, isto é, ao soberano, determinar de que maneira devem fazer-se entre os súditos todas as espécies de contrato (de compra, venda, troca, empréstimo, arrendamento), e mediante que palavras e sinais esses contratos devem ser considerados válidos.”


Poderia ser um excerto da Carta Magna de qualquer monarquia constitucional do século XXI, mas se trata de um texto escrito nos idos de 1651, pelas mãos do filósofo inglês Thomas Hobbes. O capítulo “Da nutrição e procriação de um Estado”, do Leviatã, antecipa muitas das questões que motivam este texto. Se no trecho citado Hobbes fala de qualquer transação, alguns parágrafos a frente ele vai além: devido ao fato de alguns elementos, como o ouro e a prata, servirem de intermediário entre as trocas, caberia ao soberano definir o valor desses elementos.

Caso ainda não tenha ficado claro, estamos falando de dinheiro. O popular “vil metal”. Desde que a humanidade passou a usar instrumentos que fossem legitimados e reconhecidos por todos os pares como instrumento de troca de um produto por outro (processo brilhantemente descrito no primeiro capítulo d’O Capital), há uma indissociável relação entre o Estado, como agente de poder coercitivo sobre determinado território, e o mercado: apenas uma entidade supostamente “neutra” pode ser capaz de definir o valor e a quantidade desse material intermediário, desta moeda. Portanto, trata-se de uma esfera em que técnica e política se confundem em uma mesma linguagem, uma espécie de ponto de partida gnosiológico (fundante) para todas as discussões de política econômica.

No início do século XIX, com a Europa entrando no capitalismo industrial, o pensador francês Jean Baptiste Say estabelecia suas famosas “Leis”, que seriam basilares para este novo e complexo mundo.

Em linhas gerais1, essas leis propõem que a moeda é um espelho simétrico, perfeito, das riquezas produzidas. Assim, não poderia haver mais moedas em circulação (sejam moedas de metal, papel moeda, ou, nos dias de hoje, dinheiro digital) do que a quantidade de “coisas” produzidas, sob o risco de o dinheiro valer cada vez menos. Eis uma célebre versão do argumento que defende que excesso de dinheiro (moeda) em circulação gera inflação.


Processando…
Sucesso! Você está na lista.

No Brasil, um país atrelado aos seus laços coloniais, de desenvolvimento precário e política econômica subalternizada, este sempre foi um debate difícil. Afinal, como superar o subdesenvolvimento se você não pode gastar mais do que produz? Não é uma das premissas do empreendendorismo a necessidade de “gastar para ganhar”? No final do século XIX, essa controvérsia se deu pelo enfrentamento dos chamados “metalistas” em oposição aos “papelistas”. Este conflito, muito bem apresentado por Fonseca, polariza o primeiro grupo, defensor da ideia de que toda a moeda circulante deveria possuir lastro na quantidade de ouro disponível, com o segundo grupo, interessado em “desamarrar” a política monetária desse lastro, sobretudo em áreas consideradas estratégicas pelos governos.

Não é o tema desta série de artigos, mas é importante frisar que esse debate foi fundamental, por exemplo, para a política industrial brasileira na Era Vargas. Ou seja, as decisões políticas quanto à emissão de moeda podem ter impacto decisivo na produção de políticas públicas. Bom, já sabemos que, na instância de impressão de moeda, o Estado é necessário para garantir a legitimidade, em todos os contratos e transações, desse instrumento de troca. Isso é consensual em praticamente todos os países do mundo: a amassada nota de R$ 2,00 que tenho no bolso no momento em que escrevo estas linhas só tem esse valor porque, nela mesma, dois agentes do Estado colocam suas assinaturas atestando isso.


Quem são esses agentes? Neste ponto chegamos no assunto principal desta série de textos: a instituição que rege a política monetária, a arena em que ocorrem as disputas em torno dessa matéria. Para começo de conversa, convém recorrer aqui a um breve retrospecto histórico. Inicialmente, como mostra Figueiredo Filho, a República Velha construiu um banco dedicado à política monetária: o Banco da República dos Estados Unidos do Brasil. Este, ao fundir-se com o Banco do Brasil, originou, em 1892, o Banco da República do Brasil, que emprestava dinheiro lastreado no Tesouro Nacional. Após graves crises inflacionárias, o governo Campos Sales (1898-1902) decidiu refundar a instituição sob o nome de Banco do Brasil, com poderes tanto para conceder empréstimos pelo e para o governo quanto sobre impressão de moeda e taxas de câmbio. Uma instituição monetária (uma espécie de Banco Central) gerida diretamente pelo governo.

Campos Sales era paulista e foi o quarto presidente da República (1898 a 1902)

O próximo capítulo da história aconteceria em 1945. O Fundo Monetário Internacional (FMI), principal credor do governo brasileiro, não via com bons olhos a confusão gerada pelo desenho institucional brasileiro. No caso, o principal problema era a mistura ocasionada entre um órgão de governo, um banco comercial e uma autoridade monetária reunidos em uma mesma instituição. Ou seja, conflitos de interesse eram iminentes: o mesmo órgão que emitia normas sobre a circulação de capitais ou a regulação financeira no país respondia a estas mesmas normas como uma instituição financeira (um banco). Passava mais segurança aos credores a construção de um órgão nos moldes do Federal Reserve estadunidense, uma instituição relativamente autônoma para conduzir a política monetária com a “responsabilidade de mercado”, e não de governo.

Percebam leitores que aqui existe uma dimensão essencial para o debate que pretendemos construir: a oposição discursiva entre racionalidade de mercado e racionalidade de Estado. Mas deixemos isso para o refrão.

A resposta brasileira foi a criação da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), que resolvia parte dos problemas. Agora, este novo órgão regulava a emissão de moeda e as taxas de câmbio, sem atuar também como banco comercial. Entretanto, o seu grau de vinculação direta ao governo ainda não atendia completamente às intenções do FMI. A internacionalização do capital bancário, cada vez maior, exigia autoridades monetárias que não estivessem condicionadas às políticas dos governos, já que estas poderiam ser opostas às intenções dos credores.

É claro que esse modelo da SUMOC não estava descolado da conjuntura histórica do Brasil dos anos 1940: era um órgão condizente com um modelo de desenvolvimento industrializante capitaneado Estado. Entretanto, é importante frisar que a própria SUMOC já representava a ascenção de gestores de política econômica de perfil liberal dentro do governo, como Eugênio Gudin e Octávio Bullhões, vinculados ao Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas (Ibre-FGV).

Eugênio Gudin, à esquerda, e Roberto Simonsen

O cenário mudaria novamente com os coturnos em marcha, em março de 1964. O golpe cívico-militar alterou radicalmente o perfil dos agentes encarregados da política monetária. Os desenvolvimentistas como San Tiago Dantas e Celso Furtado saem, e os gestores vinculados às ideias ortodoxas, com formação mais internacionalizada e atuação dentro do Ibre-FGV, passam a ter maior protagonismo. É Importante lembrar que a política econômica (muito mais ampla do que a política monetária) vigente durante os governos militares esteve longe de ser ortodoxa, estando muito mais próxima do paradigma predominante à época, o desenvolvimentismo.

O ponto destacado no texto diz respeito ao maior protagonismo de figuras como Roberto Campos e Octávio Bulhões, em matéria de política monetária, durante o governo Castello Branco (1964-1967). Protagonismo que seria revertido em governos militares subsequentes, como veremos. Estes redesenharão a política monetária nos moldes propostos pelo FMI nos anos 40: a criação de uma autoridade monetária, de nome Banco Central do Brasil, com autonomia relativa em relação ao Estado

Relativa porque não se tratava, obviamente, de uma entidade completamente desvinculada do governo. Autoridades monetárias nacionais nunca o são. Esta é a questão central: sempre haverá mecanismos de controle por parte do Estado, sob pena de perda de legitimidade da moeda – sobre a qual Hobbes falava no século XVII. Para se livrar da jurisdição estatal, um moeda precisaria se desvincular completamente do conceito de autoridade – algo que o contemporâneo debate sobre as criptomoedas tem levantado, por exemplo.

Assim, para criar o Banco Central, o governo também instituiu um órgão de controle dessa instituição de regulação da política monetária com nome e sigla: O Conselho Monetário Nacional (CMN). Uma instância política para regular a política monetária que, com o tempo, passou por inúmeras transformações não apenas em sua composição, mas também em seus objetivos. Aventuras e desventuras das quais trataremos nos próximos capítulos.

1  Para uma descrição mais aprofundada das Leis de Say, recomendo este artigo de Mollo.


MATEUS DE ALBUQUERQUEProfessor, Cientista Político e Jornalista. Doutorando pelo PPGCP-UFPR e mestre em Ciências Sociais pela UFSM. Pesquisador no NUSP. Um dos fundadores do BOCA. Estuda o impacto da ideologia na política econômica brasileira.


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