[Política Pública na Prática] Distribuição de cadeiras em eleições proporcionais

Como se sabe, as eleições deste ano foram adiadas em função da situação de emergência sanitária desencadeada pela covid-19: inicialmente previstas para os dias 04 e 25 de outubro, o primeiro e segundo turnos serão realizados, respectivamente, nos dias 15 e 29 de novembro. Essa decisão foi construída para que o adiamento do pleito, considerado necessário, não alterasse nem a data de término dos mandatos em andamento (31 de dezembro de 2020) nem a de início do novos (1º de janeiro de 2021).

As datas, porém, não serão as únicas novidades do pleito deste ano. As disputas pelos cargos de vereador e prefeito em novembro também ocorrerão sob a vigência de uma nova regra eleitoral: a partir deste ano não será mais permitido aos partidos se coligarem para disputar cargos proporcionais, a saber, vereador, deputado estadual e federal. Essa mudança na legislação eleitoral – um caso concreto de política pública constitutiva, na tipologia de Theodore Lowi – tem sido vista com bons olhos em função de seu potencial para diminuir o número de partidos relevantes no sistema político brasileiro, como tratado em outro texto neste espaço.

O problema, no entanto, é que reforma eleitoral de 2017 não se resume à Emenda Constitucional que decretou o fim das referidas coligações (EC nº 97/2017), mas envolve também a Lei nº 13.488 do mesmo ano que, entre outras coisas, modificou a redação de um dos parágrafos (§2º do inciso III) do artigo 109 do Código Eleitoral (Lei nº 4.737, de 15 de julho de 1965).

O artigo 109 trata da distribuição das cadeiras remanescentes (aquelas não preenchidas pela aplicação dos quocientes partidários) e sua redação original dizia o seguinte:

§ 2º “Somente poderão concorrer à distribuição dos lugares os partidos ou as coligações que tiverem obtido quociente eleitoral” (Lei nº 4.737, de julho de 1965).

Já a nova redação ficou assim:

§ 2º Poderão concorrer à distribuição dos lugares todos os partidos e coligações que participaram do pleito” (Lei nº 13.488, de 2017).

Como se nota, a diferença fundamental diz respeito à exigência de atingimento do quociente eleitoral para que os partidos possam participar da distribuição das cadeiras restantes ou remanescentes: a reforma eleitoral de 2017 eliminou essa exigência, permitindo que todos os partidos que participaram do pleito, independentemente da quantidade de votos recebidos, participem dessa segunda etapa de distribuição.

Por que isso importa?

Para entender os efeitos práticos dessa mudança, é preciso conhecer antes como funciona o processo de distribuição de cadeiras em cargos proporcionais no Brasil. Esse processo tem duas etapas: a primeira é realizada com base nos já referidos quocientes eleitoral e partidário; a segunda, quando há cadeiras restantes ou não preenchidas, é feita com base no chamado cálculo das médias. Vejamos como funcionam esses dois procedimentos.

A primeiro deles, como foi dito, depende de dois cálculos: quocientes eleitoral e partidário. O primeiro é dado pela razão entre o número total de votos válidos (i. e., excluindo-se brancos e nulos) em uma eleição e o número de cadeiras em disputa no distrito (estado ou município) em questão. Para facilitar o entendimento, vamos considerar o exemplo apresentado na tabela 1.

Tabela 1 – Cálculo do quociente eleitoral com base em município hipotético

Fonte: o autor

O exemplo em questão refere-se a um município hipotético cujo o número de cadeiras em disputa na Câmara de Vereadores é igual a 10. O cálculo é feito da seguinte forma: soma-se o número de votos obtidos pelos partidos A, B, C e D (brancos e nulos não entram na conta); e divide-se o resultado (4200) pelo número de cadeiras em disputa (10); o que resulta em um quociente eleitoral igual a 420.

Já o número de cadeiras a que cada partido tem direito é definido pelo quociente partidário que, por sua vez, é dado pela razão entre o número de votos obtido pelos respectivos partidos e o quociente eleitoral. O resultado dessa conta, descontada a fração (números à direita da vírgula), é o número de cadeiras conquistado por cada partido.

Tabela 2 – Cálculo do quociente partidário com base em município hipotético

Fonte: o autor

A tabela 2 traz o cálculo do quociente partidário para os três partidos (A, B e D) que atingiram o quociente eleitoral no nosso exemplo. O partido C teve votação total inferior ao quociente eleitoral e, portanto, não participa dessa primeira etapa de distribuição.

Note que esse procedimento preencheu 8 das 10 vagas em disputa na Assembleia Legislativa do nosso município hipotético. As cadeiras restantes ou remanescentes, após o cálculo dos quocientes partidários, são preenchidas por um procedimento chamado cálculo das médias – que também é conhecido como distribuição das “sobras”.

A tabela 3 mostra o cálculo da primeira média (a primeira vaga distribuída pelo cálculo das médias) com base no nosso exemplo. O procedimento precisa ser repetido até que todas as vagas em disputa tenham sido preenchidas.

Tabela 3 – Cálculo das médias com base em município hipotético

Fonte: o autor

O cálculo é o seguinte: no numerador vai o número de votos válidos obtidos pelo partido; já o denominador é dado pelo número de cadeiras obtido pelo quociente partidário, mais o número de vagas remanescentes já obtidas, mais 1. A cadeira é atribuída ao partido que tiver a maior média: no caso, o partido A.

Como resta uma vaga a ser preenchida em nossa Câmara de Vereadores, o procedimento precisa ser repetido. A tabela 4 traz o cálculo da 2ª média. Desta vez, a maior média foi obtida pelo partido D, que ficou com a última cadeira em disputa.

Tabela 4 – Cálculo das médias com base em município hipotético

Fonte: o autor

A esta altura, você pode estar se perguntando: se as cadeiras remanescentes foram obtidas pelos dois partidos que obtiveram as maiores votações, por que a preocupação com a mudança na regra?

A preocupação se justifica pelo fato de que caso haja um número significativo de cadeiras remanescentes e, por causa disso, o cálculo das médias precise ser repetido várias vezes (o que é recorrente) é provável que partidos que não atingiram o quociente eleitoral acabem sendo premiados com ao menos uma cadeira na Assembleia em disputa.

Observe, por exemplo, que a média do partido A caiu de 400, na tabela 3, para 333,333, na tabela 4. Isso ocorreu porque, nesta última, o denominador passou a contar a cadeira remanescente obtida no cálculo da primeira média. Portanto, o número de votos obtidos pelo partido (2000) foi dividido por 6, e não por 5, como na primeira rodada.

Isso quer dizer que a cada novo cálculo para preenchimento de vagas restantes, a média do partido contemplado na rodada anterior diminui de forma considerável, permitindo que as cadeiras sejam conquistadas com médias cada vez menores ao longo do processo. O que tende a permitir que partidos com votações pouco expressivas ou mesmo insignificantes, do ponto de vista da representação social, obtenham cadeiras legislativas.

Convém lembrar que o Brasil tem 33 partidos constituídos, dos quais 24 estão representado na Câmara dos Deputados – isto é, tem lá pelo menos uma cadeira. As causas principais desse estado de coisas, do ponto de vista institucional, eram duas: a possibilidade de que as diversas legendas se associassem livremente em eleições proporcionais; e a ausência de critérios de desempenho para que elas acessassem os recursos públicos do fundo partidário e do horário eleitoral gratuito.

A reforma eleitoral de 2017 atacou corretamente os dois pontos: acabando com as coligações proporcionais e estabelecendo cláusulas progressivas de desempenho para que os partidos acessem recursos públicos. A mudança na redação do artigo 109 do Código Eleitoral, no entanto, vai, no cenário mais otimista, diminuir os efeitos positivos dessas mudanças.


Wellington Nunes

Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador. É cofundador, colunista e editor-chefe do Nuances.

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