Governos de coalizão: o que são e como se formam?

Nos últimos tempos, a expressão “presidencialismo de coalizão” ultrapassou os limites da academia e passou a frequentar também o debate público e o imaginário popular no Brasil. Embora retrate um sistema de governo presidencialista com um arranjo partidário de coalizão, o termo tem sido difundido com forte conotação pejorativa, sendo entendido como sinônimo de práticas de corrupção, “toma-lá-dá-cá” ou mesmo um “jeitinho brasileiro de governar”. 

Historicamente, no entanto, os governos de coalizão – embora sejam práticas comuns no Brasil, como mostra o trabalho pioneiro do cientista político Sérgio Abranches (1988), criador do termo presidencialismo de coalizão e que revisitou o assunto recentemente (2018) – não constituem uma peculiaridade nacional.

Pelo contrário, o fenômeno da coalizão tem se tornado cada vez mais comum nas democracias, independentemente de seus sistemas de governo: presidencialistas, parlamentaristas ou de sistemas mistos. A menos que um partido conquiste a maioria dos assentos no Legislativo, um caso raro em democracias com sistema eleitoral de representação proporcional, como no caso brasileiro, o governo não é definido apenas pela eleição, mas resulta de um elaborado processo de negociações entre os partidos representados no parlamento. 

A necessidade das coalizões no processo de formação dos governos é reforçada pelo fenômeno da fragmentação partidária, bastante incentivado pela adoção do sistema eleitoral proporcional sem a previsão de clausulas de desempenho, assunto já tratado em outro texto aqui no blog.

Mas afinal, o que são coalizões de governo? Como elas se formam? Governos de coalizão são sempre formados por uma maioria? O que a ciência política tem a nos dizer sobre essas perguntas e sobre esse fenômeno político por vezes mal compreendido?

O que são governos de coalizão ou coalizão de governo

Para o cientista político holandês Arendt Lijphart, dependendo da forma como organizam e distribuem o poder político, as democracias modernas podem ser de dois tipos: “majoritário” e “consensual”. No primeiro deles, o poder é delegado ao grupo majoritário que venceu as eleições. No segundo tipo essa maioria não existe: o que sai das urnas são várias minorias que, para governar, precisam chegar a um consenso. Os governos de coalizão, portanto, fazem parte do modelo consensual de democracia.

Tendo isso em mente, fica claro que um governo de coalizão, em um contexto institucional dado, é uma prática de divisão de poder entre grupos que o disputam eleitoralmente. Práticas tão comuns quanto necessárias, governos de coalizão são imprescindíveis ao funcionamento de democracias multipartidárias. 

Na prática, as coalizões de governo se caracterizam pela aliança entre partidos que tem preferências comuns em termos de políticas públicas, mas disputam eleições separadamente.

Para Adrian Albala (2016) coalizões de governo podem ser definidas como uma aliança entre partidos para a ação governamental comum em torno de um formador (partido no governo, presidente); em termos institucionais, essa aliança promove convergência de recursos organizacionais, ao levar em conta o número de cadeiras legislativas conquistadas por cada partido para a distribuição dos ministérios.

Como se formam as coalizões?

Os primeiros estudos sobre formação de coalizões de governo na ciência política datam das décadas que sucederam a segunda-guerra mundial, com interesse especial nas democracias consensuais parlamentaristas que se formavam na Europa Ocidental. O principal interesse dessa literatura era compreender o que incentiva os atores políticos a participar de coalizões e como elas se formam. 

A premissa básica dessa literatura é que políticos são atores racionais e, portanto, com interesse em participar da distribuição de recursos de governo (gabinetes, ministérios, alocação de recursos em determinadas políticas, status etc.). Dessa forma, o principal incentivo para que os agentes políticos decidam compor coalizões, em democracias onde o partido no governo não consegue formar uma maioria legislativa sozinho, seria o interesse racional pela distribuição de recursos políticos.

Definido o incentivo fundamental, essa literatura dedicou-se a entender como as coalizões se formam. Nessa seara há dois critérios fundamentais: o princípio da proporcionalidade, e o princípio da maioria mínima vencedora

O princípio da proporcionalidade, também conhecido como Lei de Gamson (1961), parte da premissa que os atores interessados aceitam formar uma coalizão com base em um critério, participação proporcional na distribuição dos recursos de governo; essa proporcionalidade, por sua vez, é definida em termos de posse de recursos legislativos (número de cadeiras no parlamento).

Já o princípio da maioria mínima vencedora de Ricker (1964), postula que uma coalizão de governo só se forma quando atinge uma maioria legislativa mais próxima possível do ideal, um pouco acima dos 50% +1 dos assentos legislativos. 

Esses dois princípios clássicos inauguraram a discussão sobre coalizões na ciência política e nos ajudam a pensar o fenômeno da coalizão até os dias de hoje.

Trabalhos empíricos que sucederam esses esforços teóricos concluíram que as organizações partidárias e a proximidade ideológica entre elas são elementos fundamentais para compreender as coalizões de governo. É dizer que partidos que precisam recorrer à coalizão para formar uma maioria e conseguir governar, procuram construí-la com legendas não muito distantes do ponto de vista ideológico. E fazem isso para reduzir as divergências em termos de implementação de políticas. 

Mas nem sempre os partidos políticos tem sua própria agenda: às vezes é mais vantajoso apoiar um conjunto de políticas proposto pelo partido do chefe de governo e colher benefícios eleitorais de sua implementação. Na maioria dos governos de coalizão, esse é o papel dos partidos de centro ou do legislador mediano que, dependo da configuração constitucional de cada democracia, aparece como integrante mais provável de um governo de coalizão, sem necessariamente ser o formador deste. 

Tipos de governos de coalizão   

Por outro lado, mesmo recorrendo às coalizões, nem sempre é possível construir uma maioria para governar. Nos anos 90 estudos empíricos mostraram que pelo menos 35% das democracias da Europa do pós-guerra eram formados por “governos minoritários”, ainda que compostos por mais de um partido.

Mesmo democracias que adotam o sistema de governo parlamentarista, que exigem “voto de confiança” da maioria dos parlamentares para autorizar um governo de coalizão, nem sempre conseguem reunir a maioria das cadeiras entre partidos que compõem ministérios ou gabinetes de governo. Nesses casos a maioria formada para conquistar o voto de confiança são as chamadas “coalizões legislativas”, que sustentam o governo com interesses momentâneos, sem necessariamente fazer parte dele.

Para facilitar o entendimento, a tabela 1 elenca os três tipos mais comuns de coalizões de governo, com base na proposição de Lijphart.

Governos de coalizão nos dias de hoje

Curiosamente, até 2019 apenas Inglaterra e Espanha não haviam tido experiências de governos de coalizão na Europa Ocidental em tempos de democracias estáveis. 

Em 2019, após um ano de sucessivas eleições, a Espanha formou o primeiro governo de coalizão de sua história. Esse governo configura-se como uma coalizão minoritária, formada pelo Partido Socialista Operário Espanhol (PSOE) e a coligação de esquerda Unidas Podemos. Juntos, os partidos não reúnem a maioria dos assentos no parlamento, mas a formação do governo foi possível graças ao apoio legislativo de siglas menores e de pautas regionais.

Na Alemanha, por sua vez, em 2013 os dois maiores partidos do país e adversários históricos desde o pós-segunda guerra, a Democracia Cristã (coligação CDU-CSU), de centro-direita, e o Partido Social Democrata (SPD), de centro-esquerda, formaram o que os alemães intitularam de “Grade Coalizão”. Juntos os dois partidos somam mais de 70% das cadeiras legislativas, situação até então inédita no parlamento alemão – tida pelos especialistas como exemplo de coalizão superdimensionada. O motivo da aliança, segundo dirigentes dos partidos e da mídia local, foi a contenção do avanço da extrema direita. Em 2017 a aliança da grande coalizão foi renovada com apoio do SPD ao governo da Chanceler Ângela Merkel (CDU). 

Na prática, governos de coalizão ocorreram até mesmo em democracias majoritárias. É o caso da grande coalizão de guerra, na qual o governo conservador de Winston Churchill dividiu o gabinete de guerra com seus adversários históricos, os trabalhistas.

No Brasil, o primeiro ano em que Jair Bolsonaro esteve na Presidência da República é um exemplo de governo de coalizão minoritária. Poucos eram os ministros que representavam legendas partidárias. Isso porque os partidos representados no ministério (DEM, MDB, PP e NOVO, além do PSL) não possuíam cadeiras suficientes para garantir maioria legislativa ao governo. O que não impediu que projetos importantes fossem aprovados, como a Reforma da Previdência. 

Não obstante, governos de coalizão superdimensionadas tem sido a regra na política brasileira recente, tal qual como ocorrido durante as administrações do PSDB e do PT, que possuíam maiorias bem mais amplas do que uma maioria mínima (50% mais 1 das cadeiras legislativas). Para os especialistas, dois fatores incentivam a preferências por coalizões superdimensionadas no Brasil: (i) a necessidade dos presidentes realizarem reformas constitucionais, o que exige maioria qualificada (60% nas duas Casas); (ii) e a alta fragmentação partidária que, somada à distância ideológica entre os partidos que formam a coalizão, dificultam a coesão e disciplina entre eles, exigindo que o presidente recorra a maiorias mais amplas por precaução.

Por fim, o princípio da distribuição proporcional também é questionado quando nos baseamos em casos da política real. Estudos empíricos mostram que em democracias presidencialistas onde chefe do executivo é eleito por eleições diretas, bem como em uma eleição diferente daquela elege os legisladores (caso do Brasil), muitas vezes o partido do presidente não é o maior partido no Legislativo. No entanto, é sempre o partido que ocupa mais postos no governo. A distribuição de recursos nesses casos quase sempre foge a proporcionalidade com os demais partidos integrantes da coalizão.

Em suma, governos de coalizão são aqueles construídos com base em alianças entre partidos; estas, por sua vez, são imprescindíveis em democracias consensuais. Concebê-las pejorativamente (como sinônimo de trocas escusas, “toma-la-dá-cá” etc.), portanto, significa simplesmente distorcer uma prática tão comum quanto necessária em regimes democráticos.

Imagem: Marcos Corrêa/ PR/ Flickr


Diogo Tavares

Cientista Político. Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda relações entre Executivo e Legislativo e coalizões de governo. Foi secretário-parlamentar na 55a legislatura da Câmara dos Deputados.

Referências

Albala, Adrián 2016. Presidencialismo y coaliciones de gobierno en América Latina: Un análisis del papel de las instituciones. Revista de ciencia política, 36(2), 459-479. https://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2016000200003

Gamson, William 1961. A theory of coalition formation. American Sociological Review. Vol. 26, Nº 03, pp. 373-382.

Lijphar A. 2019. Modelos de Democracia: desempenho e padrões de governo em 36 países. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 4ª Edição.

Sérgio Abranches 1988. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados, v. 31, n. 1, pp. 5-33.

Sérgio Abranches 2018. Presidencialismo de coalizão: raízes e trajetória do modelo político brasileiro. São Paulo: Companhia das Letras.

Riker, William 1962. The Theory of Political Coalitions. New Haven: Yale University Press.

2 comentários

  1. Após a coalização feita na Espanha, ouve uma mudança interessante na politica exterior daquele pais, um exemplo foi a visita do presidente auto proclamado da Venezuela, mesmo sendo reconhecido pelo governo espanhol, foi ignorador para não gerar atrito na coalização.

    Curtir

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s