[Nuances em Destaque] O BNDES e o desenvolvimento nacional

No ambiente excessivamente polarizado que tem caraterizado o debate público sobre política e economia no Brasil desde as eleições de 2014, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), fundado em 1952, tornou-se uma espécie de símbolo de um projeto político específico e dos desmandos em matéria de política econômica durante os governos do Partido dos Trabalhadores (PT).

Essa narrativa atingiu o paroxismo durante a disputa eleitoral em 2018, com a celeuma em torno da existência de uma “caixa-preta do BNDES” que, se aberta, poderia revelar toda sorte de improbidades e práticas ilícitas com recursos públicos. Embora se refiram a relatos sobre acontecimentos, que podem ser reais ou imaginários, narrativas são instrumentos muito influentes para percebermos o mundo a nossa volta – muito mais influentes do que a observação sistemática da realidade.

Por exemplo, o fato de que as informações que seriam reveladas pela abertura da tal caixa-preta, acerca do financiamento de bens e serviços de exportações em países como Cuba e Angola, estarem disponíveis no site da instituição desde de 2015, não impediu que a narrativa continuasse a ser difundida2.

Por causa disso, o banco de fomento se viu obrigado a contratar uma auditoria externa junto a um escritório estrangeiro, o Cleary Gottlieb Steen & Hamilton LLP, com o intuito verificar práticas ilícitas em operações de financiamento realizadas entre 2005 e 2018. A auditoria custou R$ 48 milhões e não encontrou nenhuma evidência desabonadora. Segundo o relatório publicado pela empresa auditora, as decisões do BNDES no período “parecem ter sido tomadas depois de considerados diversos fatores negociais e de sopesados os riscos e potenciais benefícios para o banco”. Além disso, “os documentos e as entrevistas realizadas não indicaram que as operações tenham sido motivadas por influência indevida sobre o banco […]”3.

Por outro lado, embora a narrativa citada acima tenha sido amplamente difundida nos últimos anos, a verdade é que a sociedade brasileira (majoritariamente) desconhece a história do BNDES e sua estreita relação com o desenvolvimento do capitalismo nacional

Procurando contribuir para a redução dessa lacuna, o Nuances convidou o cientista político Alessandro Tokumoto, cuja pesquisa de doutoramento tem como objeto o BNDES, para produzir um série de textos sobre a trajetória histórica da instituição e suas relações com o desenvolvimento nacional. O primeiro texto da série já foi publicado. Além disso, o pesquisador concordou em conceder uma entrevista a este escriba, cuja integra está seguir.

Nuances: Em um texto publicado recentemente no Nuances, você argumenta que a trajetória inicial do BNDES (então BNDE) está estreitamente relacionada com a trajetória do desenvolvimento nacional. Você poderia falar um pouco sobre isso?

Tokumoto: Essa relação ocorre por dois motivos. Primeiro, porque o BNDES se tornou, desde sua criação, a instituição do Estado Brasileiro responsável pelos investimentos. Sua própria função institucional é fomentar o desenvolvimento econômico nacional. As discordâncias ocorrem principalmente quanto aos meios, ou seja, as estratégias para a promoção do desenvolvimento. Ao longo da história, o Banco financiou empresas públicas, empresas nacionais, empresas estrangeiras no Brasil e até projetos de privatização, no entanto, se manteve como principal agência de investimentos públicos.

Um segundo motivo diz respeito ao tipo de trajetória econômica presente no caso brasileiro. Sem dúvida, é impossível narrar o processo histórico do desenvolvimento econômico nacional sem atribuir ao Estado um papel central. As empresas estatais especializadas em setores específicos da economia, como é o caso da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) e da Petrobrás, os bancos públicos e as diversas agências de pesquisa e planejamento foram todas elas centrais para o desenvolvimento do capitalismo nacional. Mesmo durante a liberalização econômica, nos noventa, agências como o BNDES e o Banco Central continuaram no centro do processo decisório. Portanto, na trajetória do desenvolvimento nacional, a principal agência de fomento assume um papel de destaque.


Nuances: Na literatura acadêmica sobre burocracia estatal e seus agentes, o BNDES é tido como um case que reúne recrutamento meritocrático, alta capacidade técnica e estabilidade institucional. Por outro lado, você sugere no seu artigo que, olhando em retrospecto, a trajetória do Banco esteve ligada aos diferentes projetos políticos para o desenvolvimento nacional. Como você analisa esses dois aspectos aparentemente contraditórios?

Tokumoto: Teoricamente, essa aparente contradição ocorre porque existe um entendimento bastante disseminado, presente também em alguns trabalhos acadêmicos, que coloca em lados opostos questões “técnicas” e “políticas”. Segundo esse tipo de interpretação, uma agência burocrática, como é o caso do BNDES, deve atuar orientada estritamente por decisões técnicas e blindada de qualquer interferência de caráter político. O que normalmente se entende por “político” aqui são as práticas clientelistas ou de favorecimento de um determinado indivíduo que utiliza uma instituição para benefícios eleitorais e pessoais.

Porém, esse é um entendimento arbitrário e que pouco nos ajuda a compreender a realidade política desse tipo de instituição. A separação total dessas duas esferas não faz o menor sentido. Pergunto: seria possível afirmar que alguma decisão institucional está completamente livre de qualquer juízo político? A própria condição institucional de agências como o BNDES é em si dependente de decisões políticas. A política está presente desde o pacto congressista que possibilitou a criação dessa instituição em 1952.

Além disso, seria impossível definir uma única e inequívoca estratégia para o desenvolvimento econômico amparada apenas pela técnica. A exemplo disso, o próprio conceito de desenvolvimento invariavelmente traz consigo uma carga ideológica. Por outro lado, é evidente que os atributos técnicos são fundamentais para a execução de qualquer política pública, mas esse processo também envolve questões políticas: decidir é escolher.

No caso do BNDES, a política aparece, por exemplo, na nomeação do presidente da instituição, por parte do presidente da República. O nomeado atua como uma “correia de transmissão” entre os projetos do governo e os quadros técnicos do Banco. É por isso que, embora exista um quadro técnico estável em seu interior, a atuação do BNDES também varia em função dos projetos estabelecidos pelo Governo Federal. Eu tendo a ver esse alinhamento, entre governo e Banco, como um elemento democrático. Essa é uma variação legítima, desde que tecnicamente embasada.


Nuances: Procurando desenvolver um pouco mais esses argumento, você poderia contrastar, em linhas gerais, os papeis desempenhados pelo BNDES durante os anos noventa e nos anos 2000?

Tokumoto: Esse é um bom exemplo da relação do BNDES com a democracia brasileira e com projetos governamentais distintos. Não é novidade pra ninguém que os governos de Fernando Henrique Cardoso assumiram um projeto de liberalização da economia brasileira. Nessa conjuntura, seria plausível esperar que o BNDES houvesse reduzido suas operações no período. No entanto, os relatórios anuais mostram que os desembolsos cresceram continuamente durante os governos FHC, com exceção do ano de 1999. Isso ocorre porque o banco de fomento foi agente central na política de privatizações de empresas estatais. Outra novidade do período foram os financiamentos a investidores estrangeiros, interessados em investir na concessão de empresas, em contraste com a antiga tradição de financiar apenas o capital nacional. No fim das contas, no projeto liberal do governo FHC, o BNDES foi um operador das privatizações.

Já com a nomeação de Carlos Lessa para a presidência do Banco, o governo Lula indicava o retorno da matriz desenvolvimentista. Ao longo das duas administrações (Lula e Dilma Rousseff), é possível perceber uma clara modificação das diretrizes do BNDES. Antes de tudo, um aumento substancial dos recursos disponibilizados possibilitou a política de promoção das chamadas “campeãs nacionais”. Basicamente, a estratégia consistiu em incentivar determinados setores econômicos da economia nacional, via seleção de grandes empresas. Com grandes injeções de créditos de longo prazo e juros sempre inferiores à taxa SELIC, o governo assumia um ambicioso plano de projetar companhias nacionais ao mercado internacional. Nesse contexto, destacam-se o fomento aos setores de telefonia, construção civil, extração de recursos naturais e a indústria alimentícia.


Nuances: Para finalizar, como você avalia as polêmicas recentes envolvendo o nome da instituição, “caixa-preta do BNDES” e coisas do gênero?

Tokumoto: Em meio ao cenário político caótico dos meses finais do governo Dilma, a narrativa de uma “caixa-preta do BNDES” foi amplamente difundida e nos anos posteriores esteve constantemente presente, inclusive nas discussões eleitorais em 2018. Porém, em janeiro daquele ano, o BNDES publicou o relatório de auditoria que prometia abrir a tal caixa-preta. Foram quase dois anos de investigações e o relatório final não apontou nenhuma evidência de corrupção. Inclusive, o resultado é confirmado pelo atual presidente do Banco, Gustavo Montezano.

É muito importante que o BNDES mantenha instrumentos eficazes de supervisão no processo decisório interno, assim como canais de transparência, já que estamos tratando do principal operador do investimento público. Quanto a este ponto, desde 2008, o BNDES tem se tornado mais transparente quanto às suas operações, com relatórios detalhados de cada exercício anual. Esse tipo de prestação de contas é um aspecto fundamental, já que o Banco atua majoritariamente com recursos públicos.


Imagem: Divulgação

Wellington Nunes

Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador.

Referencia

1  Disponível em: https://aberto.bndes.gov.br/aberto/caso/caixa-preta/. Acesso em 30.06.2020.

2  Disponível em: https://economia.uol.com.br/noticias/estadao-conteudo/2020/01/21/bndes-gasta-r-48-milhoes-para-abrir-caixa-preta-mas-nao-acha-irregularidades.htm. Acesso em: 30.06.2020.

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