Covid-19 e o retorno das políticas industriais

Enquanto os efeitos da pandemia se espalham pelo mundo, novas práticas de política industrial vêm sendo implementadas pelas grandes economias globais. Tais modelos se diferem das experiências do passado ou seriam apenas novas políticas de protecionismo já eminentes antes da crise? Este artigo pretende esboçar alguns elementos pontuais para essa discussão.

Impactos na produção e no comércio

O novo coronavírus tem causado impactos econômicos em diferentes esferas. Na produção industrial especificamente, dados da Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (Unido 2020) sugerem que os efeitos da crise podem ser particularmente graves, afetando chãos de fábricas em todo mundo. Entre os países de média e baixa renda, a pandemia representou queda de 10% entre dez/2019 e mar/2020, enquanto nos países de alta renda o choque foi de 6,2% no mesmo período. Além da baixa produtiva, o setor vem sendo perturbado pela drástica redução do comércio exterior, chegando a 9% e 7,4% entre os países com nível alto e médio-baixo de renda, respectivamente.

Variação da produção industrial e exportação mundiais


Fonte: UNIDO, 2020.

Reações do setor industrial

As empresas industriais responderam à disseminação do vírus de várias maneiras. Muitas estão tentando resolver desafios imediatos de fluxo de caixa cortando custos operacionais. Outras optaram por decisões mais drásticas que incluem fechamento de filiais e criação de programas de demissões em massa e pacotes de redução de salários e jornadas de trabalho.

Diante da modificação do padrão de consumo, várias indústrias estão também redirecionando suas linhas, alterando a produção para bens mais urgentemente necessários. Muitas fábricas reorganizaram seus negócios para fazer uso do teletrabalho e do comércio eletrônico. Além dos problemas de ordem financeira e produtiva, as indústrias estão sofrendo com a escassez de suprimentos estrangeiros e vem aumentando a aquisição de insumos de empresas locais e regionais, transformando as cadeias globais de suprimentos.

Não se sabe ao certo quantas indústrias serão capazes de absorver tais ondas de choque. Aquelas com fluxos de caixa mais alto e carteira de investimentos mais diversificada certamente se sairão melhor. Programas abrangentes de garantia de dívida e apoio ao crédito devem atenuar pelo menos parcialmente – a necessidade de liquidez, mas o montante de falências certamente será elevado e afetará sobremaneira a oferta mundial de bens e serviços.

Estratégias governamentais

Enquanto as projeções e presunções do setor privado escorre pelo ralo, a resposta estratégica de alguns governos tem sido rápida. Os Estados Unidos recorreram à “mão pesada” do Estado e vem conduzindo um processo “bélico” de reconversão industrial. Utilizando a Lei de Produção de Defesa, criada na época da Guerra Fria, Trump obteve autoridade emergencial para controlar as indústrias domésticas – incluindo multinacionais como General Motors, 3M e General Electric. O governo americano também interveio para bloquear as exportações de suprimentos médicos. Além disso, criou um projeto de lei para “estatizar” a compra de certos suprimentos críticos e dar à Casa Branca a decisão final em políticas semelhantes.

Espanha e Itália reforçaram suas regras de aquisição e seleção de investimentos estrangeiros diretos. Tanto na França quanto na Alemanha, a ordem foi de aproximação com setores considerados vitais para o interesse nacional. Juntamente com um pacote de estímulo de € 130 bilhões, Angela Merkel vem apoiando o resgate da indústria aeronáutica. O Estado alemão terá uma participação de 20% em companhias aéreas até 2023, bem como o poder de bloquear qualquer tentativa de aquisição hostil em um período de forte vulnerabilidade. O presidente francês, Emmanuel Macron, autorizou, por sua vez, um pacote de ajuda de € 8 bilhões para a indústria automobilística, incluindo a Renault, na qual o governo já possui uma participação de 15%. O ministro das finanças de Macron, Bruno Le Maire, disse aos empregadores nacionais que o Estado os apoiará, sob a condição de que a produção de veículos seja gradualmente “repatriada”.

Nova era

Esse cenário demonstra que, em meio a preocupações pós-pandêmicas sobre montantes da dívida pública, segurança econômica e fragilidade de cadeias de suprimentos, as maiores economias industriais entraram em uma fase de cautela. Assim, na medida em que as sociedades atribuem prioridade à resiliência contra choques externos, políticas industriais visivelmente intervencionistas emergiram na pauta de Estados ostensivamente orientados ao mercado.

Mas qual era a concepção de política industrial aplicada pelas principais economias do mundo antes da pandemia? Em geral, tais países seguiam a ideia de que a eficiência econômica e as vantagens comparativas conduziriam as decisões de produção e reduziriam constantemente as barreiras comerciais, possibilitando um fluxo livre de produtos. Ou seja, quanto menor a intervenção governamental, melhor seria o funcionamento dos mercados industriais. Restava ao Estado somente resolver certas dificuldades, como por exemplo infraestrutura de pesquisa, educação etc., conhecidas como falhas de mercado. Nessa visão, os formuladores de políticas deveriam ser mais “pragmáticos”, ou seja, focados em resolver problemas “pontuais”.

O início da pandemia expôs, no entanto, os riscos negativos associados a esse tipo de abordagem, pois ficou evidente que a maior parte do mundo possui forte dependência externa em relação ao fornecimento de suprimentos hospitalares, dispositivos médicos e produtos farmacêuticos. Apesar da retórica difundida sobre livre comércio, dezenas de países não hesitaram em impor restrições à exportação de mercadorias críticas, alcançando até alimentos, conforme evidenciado pelo FMI (2020). Essa dura realidade levou ao reconhecimento de que a produção de alguns itens seria importante demais para ser deixada aos ditames do mercado.

Além disso, os acontecimentos recentes também evidenciaram que a concentração de esforços em vantagens comparativas “naturais” pode não trazer os benefícios esperados pelo livre comércio. Como ilustrado pela teoria econômica, alguns nichos competitivos são determinados por vocações naturais. Por exemplo, o Vietnã é uma grande potência na produção de arroz, diferentemente da Suécia. Isso faz sentido se considerarmos somente os recursos naturais. Mas no mundo atual, as vantagens comparativas são “artificiais”, impulsionadas por práticas estatais intervencionistas, que estipulam certas preferências e lançam mão de medidas protecionistas.

Por exemplo, a Coreia do Sul possui algum tipo de vocação natural para conseguir vantagem comparativa na fabricação de produtos eletrônicos? Nenhuma. A supremacia sul-coreana foi forjada, ao longo do tempo, por políticas industriais de cunho intervencionista, que proporcionaram altos níveis de proteção à indústria eletrônica nascente, canalizaram crédito e forneceram inclusive preferências de compra, permitindo que gigantes como a Samsung encontrassem seu caminho. Obviamente, quando tais empresas se tornaram líderes mundiais, tornou-se seguro diminuir as barreiras comerciais e cruzar os acordos de livre comércio para acessar o mercado externo. A China estudou de perto esse processo e levou o “receituário do leste asiático” a um nível totalmente novo.

Assim como ocorre em vários nichos industriais, a China passou a dominar a produção de equipamentos médicos de proteção, medicamentos e ingredientes farmacêuticos ativos. Antes do surto do coronavírus, a China produzia aproximadamente metade das máscaras faciais do mundo. Desde então, expandiu 12 vezes a sua produção. O país também responde por 71% das importações americanas de equipamentos de proteção para o rosto. Em relação aos medicamentos, a história é semelhante, pois as empresas farmacêuticas chinesas fornecem 97% dos antibióticos usados ​​nos Estados Unidos (OLSON, 2020).

Como visto, a pandemia colocou em xeque conceitos como livre comércio ou livre mercado, especialmente quando se trata de setores ou produtos estratégicos relacionados à saúde pública. Para sanar futuros choques de abastecimento médico-hospitalar, a Coreia do Sul acaba de lançar um “novo acordo no estilo do país”, que se baseia em investimentos estatais em inteligência artificial e 5G; o Japão restringiu o investimento estrangeiro em indústrias “essenciais” de “preocupação nacional”; os EUA estão bloqueando a Huawei de suas infraestruturas, argumentando que a China pode utilizar os equipamentos da empresa para espionar ou sabotar as comunicações locais. Bastam poucos casos para exemplificar que países de alta renda, que evitaram políticas industriais intervencionistas por muito tempo, parecem estar concluindo que tal abordagem pode não ser mais sustentável se práticas de outros países, em particular a China, os deixarem vulneráveis, especialmente em tempos de crise.

A política industrial está de volta à agenda global, carregando o bastão do protecionismo para afastar estrangeiros. Autossuficiência parece ser a nova palavra da moda. Embora o protecionismo tenha sido uma característica da política industrial de países em desenvolvimento antes da crise, o vírus acabou por reforçar tal comportamento entre as principais potências comerciais. A economia mundial certamente não era um lugar de harmonia e cooperação antes da Covid-19. As fronteiras abertas do livre comércio já estavam sob ataques populistas e o nacionalismo econômico já havia enfraquecido a ordem comercial mundial. Mas a pandemia trouxe à tona a mentalidade de “cada um por si”, que ameaça ainda mais o livre fluxo de bens, serviços, dados e pessoas. Resta saber se a nova era das políticas indústrias, baseadas na soberania nacional, irá se estabelecer como uma prática corrente e quais os efeitos desse modelo para economias em desenvolvimento.


Michelli Stumm

Economista. Mestre em Sociologia e Doutora em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Atualmente trabalha com pesquisas e estudos sobre política e desenvolvimento industrial

Referências

FMI – FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL. Policy responses to covid-19. Disponível em: https://bit.ly/2BBpsZm. Acesso em 23 junho de 2020.

MERCATOR INSTITUTE FOR CHINA STUDIES. Covid-19 causes a new wave of economic nationalism. Disponível em: https://bit.ly/2BuCRSW. Acesso em 23 junho de 2020.

OLSON, S. Will covid-19 bring industrial policy back in vogue? The Diplomat. Disponível em: https://bit.ly/3hQNXCi. Acesso em 23 junho de 2020.

PERRY, K. Covid-19: how to transform the industrial policy toolkit in developing nations. Developing Economics. Disponível em: https://bit.ly/2V7Z53N.Acesso em 23 junho de 2020.

UNIDO – UNITED STATES INDUSTRIAL DEVELOPMENT ORGANIZATION. Coronavirus: the economic impact – 26 May 2020. Disponível em: https://bit.ly/2Ypg0kE. Acesso em 23 junho de 2020.

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