O Surgimento do BNDES e seu papel de destaque na industrialização brasileira

Nos últimos anos, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi alvo constante de acusações de corrupção por parte de grupos políticos variados. As auditorias realizadas no início deste ano, porém, não apresentaram qualquer evidência da tal “caixa-preta do BNDES” – uma estratégia eleitoreira recente. Apesar da magnitude dessas acusações, o episódio recente é apenas um dentro de uma longa trajetória institucional, iniciada ainda no ano de 1952.

Você conhece a história do BNDES, o contexto e os motivos que levaram à sua criação? Recuperar um pouco dessa trajetória pode nos ajudar a compreender o lugar dessa instituição na nossa sociedade. Criado em um momento de intensas transformações sociais e econômicas, o banco de fomento foi uma engrenagem central no processo de desenvolvimento nacional. Além disso, a instituição tem, estampado na sua galeria de diretores e presidentes, importantes figuras da administração pública brasileira. Essa história, aliás, começa justamente a partir de algumas dessas figuras.

Contexto de criação e raízes institucionais

Para remontar brevemente o contexto da criação do BNDES, vale resgatar dois processos históricos que estavam em andamento no início da década de 1950. Primeiro, a modernização social e econômica do Brasil. A nação estava numa etapa transitória entre um passado rural, de bases produtivas majoritariamente voltadas para a agricultura, e uma nação industrializada, urbana e moderna, ao menos em algumas das suas regiões mais desenvolvidas.

O segundo processo, ligado ao primeiro (para muitos, responsável pelo primeiro), é a constante modificação estrutural do Estado brasileiro. Desde o período revolucionário de 30, a ideia de expandir o alcance da intervenção estatal era defendida pela elite política liderada por Getúlio Vargas. Essa nova orientação, diferentemente da política liberal dos anos da República Velha, tinha como pilar central a construção de agências burocráticas modernas e eficientes que pudessem guiar o país em direção ao progresso econômico e social.

A pedra original desse processo foi a criação do Departamento Administrativo de Serviço Público (DASP), em 1938, que tornou possível a construção de quadros técnicos, via utilização de concursos públicos. A formação de uma agência burocrática, isto é, de uma instituição orientada principalmente pela lógica da eficiência e da capacidade técnica, é um passo importante para a modernização estatal. Isso porque, ao menos em tese, os critérios técnicos substituem a lógica clientelista, marcada pelas trocas de favores. Além do DASP, agências como a Companhia Vale do Rio Doce (1942), Companhia Nacional de Motores (1942), Companhia Siderúrgica Nacional (1943), Companhia Nacional de Álcalis (1945) e a Companhia Hidroelétrica do São Francisco (1945) foram exemplos desse modelo institucional que também orientou a criação do BNDES.

Nesse contexto, uma oportunidade foi decisiva para o surgimento do banco de fomento. Em 1950, o Brasil aderiu a um projeto norte-americano que previa, basicamente, a formação de comissões para cooperação técnica e econômica junto a países subdesenvolvidos. Em ação conjunta com os EUA e com a esperança de obter com isso o financiamento dos bancos estadunidenses (Banco Mundial e Eximbank), o Brasil anunciou, em 1951, a formação da Comissão Mista Brasil e Estados-Unidos (CMBEU). A seção brasileira dessa Comissão foi composta, por um lado, por renomados técnicos brasileiros em áreas de conhecimento ligadas ao desenvolvimento e, por outro, por empresários indicados pessoalmente pelo presidente Getúlio Vargas.

A área técnica da CMBEU seria chefiada por Ari Frederico Torres, engenheiro especialista da área de concretos e figura central na criação da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). Junto à ele estavam os técnicos Glycon de Paiva, especialista em mineralogia, Lucas Lopes, engenheiro elétrico e um dos fundadores das Centrais Elétricas de Minas Gerais (Cemig), e o ainda jovem Roberto Campos, economista e embaixador brasileiro nos EUA. A ala dos empresários próximos à Vargas era composta por figuras como Maciel Filho e Valentim Bouças.

Na prática, os esforços brasileiros para obter financiamento internacional não foram exitosos. Entre outros motivos, a instabilidade política da América Latina naquela conjuntura e as trocas governamentais dos Estados Unidos foram fatores decisivos para a frustração da empreitada. A CMBEU, no entanto, trouxe importantes avanços metodológicos e no mapeamento dos problemas estruturais da economia brasileira, os chamados “pontos de estrangulamento”. Parte desses avanços é narrado pelo engenheiro (futuro Ministro da Fazenda) Lucas Lopes:

“A CMBEU foi uma iniciativa que trouxe enorme contribuição para a época, porque o Brasil não tinha experiência na formulação de projetos de investimentos, de projetos financeiros, e o mundo mesmo tinha pouco desenvolvimento da técnica de planejamento. (…) A CMBEU trouxe para o Brasil uma série de técnicas de elaboração de projetos de investimento e isso deu mais substância técnica, maior eficiência da análise de oportunidade e de custo/benefício. Estas eram noções que não existiam na mecânica bancária, na instrumentalização de projetos de financiamento no Brasil” (Memórias do Desenvolvimento 2009, p. 11)1.

Mas o maior legado institucional da Comissão seria outro. Em 1952, o governo Vargas anunciava a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), instituição que seria responsável pela gestão, planejamento e aplicação dos recursos do Fundo de Reaparelhamento Econômico (FRE) e do esperado financiamento estrangeiro. O BNDE (que ainda não incluía no nome o aspecto “social”) foi criado a partir da CMBEU e herdou os quadros técnicos e os diretores dessa comissão.

Aliás, foram esses mesmos indivíduos que presidiram e lideraram a instituição durante boa parte de sua primeira década de atuação. Em seu interior, esses técnicos pavimentaram o caminho para que o novo órgão se consolidasse como a principal agência de planificação e de gestão do fomento nacional. É importante ressaltar que não havia qualquer instituição, pública ou privada, dessa natureza no Brasil. O Banco do Brasil era responsável pela maior parte dos financiamentos da época, mas não tinha expertise nesse tipo de atividade.

A primeira década de atuação e um paralelo com os dias atuais

É possível separar a atuação do BNDES na primeira década de sua existência em dois momentos. O primeiro período, que se passa durante o governo Vargas e Café Filho (1952-1955), é marcado apenas pela elaboração de projetos e uma atuação modesta. Isso porque os recursos estrangeiros foram escassos e os fundos pelos quais o BNDE era responsável passavam por problemas de arrecadação.

Já a segunda fase corresponde aos anos de Juscelino Kubistchek na presidência da República, quando o BNDE foi protagonista na formulação e execução do Plano de Metas. A formulação deste último é atribuída ao Conselho do Desenvolvimento, órgão subordinado à presidência. O Conselho reunia os ministros da ala política, mas era chefiado pela secretaria-técnica, que basicamente era constituída por integrantes do BNDE. Foram secretários desse Conselho algumas figuras que, mais tarde, seriam também presidentes do Banco: Lucas Lopes, Roberto Campos e Lúcio Meira.

O Plano de Metas de JK reunia objetivos orientados pelas ideia dos pontos de estrangulamento da economia brasileira. Essa tese destacava a existência de limitações estruturais de transporte e de insuficiência energética, portuária e das indústrias de base, pontos que impediam o crescimento econômico nacional e que demandavam investimento público para sua eliminação. Embora haja muita discussão acerca da avaliação do governo JK, grande parte das audaciosas metas foram alcançadas. O crescimento das indústrias de base, por exemplo, foi de praticamente 100% no quinquênio 1956-1961. Além disso, ao fim da década de 1950, o PIB brasileiro obteve, em média, o crescimento anual de 8,1% ao ano.

É importante ressaltar que o BNDES, como vimos, foi fundado num contexto onde o governo buscava lidar com desafios decorrentes de uma nova configuração política, social e econômica. Os desafios do mundo atual, sem dúvida, não são os mesmos de 1950/1960 e exigem do país também novas estratégias. Mas conhecer a história e as características das agências burocráticas do país parece relevante, uma vez que revelam erros e acertos de experiências anteriores.

A trajetória inicial do BNDES, por exemplo, trouxe consigo inovações institucionais que reduziram os conflitos político-partidários e privilegiaram o elemento técnico contido dentro da instituição. Mas a política não foi, de forma alguma, um fator ausente nessa trajetória. A criação do Banco e de sua complexa arquitetura institucional e de captação de recursos só foi possível a partir de um amplo consenso envolvendo empresários, o Congresso e outros atores governamentais da época sobre a necessidade da modernização do parque industrial brasileiro.

Nas décadas posteriores, a instituição passaria por diversas modificações em suas diretrizes e estratégias, aspecto que varia em função dos períodos governamentais, principalmente quando há uma clara troca de orientação ideológica. Assim, a discussão em torno de uma orientação mais liberal ou mais desenvolvimentista ganha concretude quando olhamos para a história recente do Banco. Mas isso é assunto para outra conversa.


1  Disponível em: http://www.centrocelsofurtado.org.br/interna.php?ID_M=138. Acesso em 22.06.2020.

Alessandro Tokumoto

Cientista Social. Doutorando em Ciência Política na Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda elites estatais e burocracia na América Latina.

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