A Câmara dos Deputados contra o governo Bolsonaro?

O ano de 2020 começou com tensão nas relações entre Jair Bolsonaro (sem partido) e o Congresso. O presidente chegou a dizer que o Legislativo não colabora com os planos do Executivo e acusou o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM), de conspiração contra o seu governo. Um nome graduado do governo, General Augusto Heleno, chefe do Gabinete de Segurança Instrucional (GSI), chegou a ser flagrado em evento público dizendo que “os parlamentares estariam chantageando o governo”.

Após investidas retóricas contra a Câmara, recentemente Bolsonaro recebeu Rodrigo Maia no Palácio do Planalto, em meio à crise da pandemia de covid-19, para uma conversa que parece sinalizar união. No término da reunião o presidente fez uma breve declaração suavizando seu discurso: “Voltamos a namorar”. A conversa a princípio sinaliza campo fértil para uma possível melhora na relação entre poderes.

Analistas políticos tem dedicado suas atenções aos episódios da relação Executivo-Legislativo tentando compreender as razões das constantes crises: trata-se realmente de certo desprezo dos parlamentares e da Câmara em relação ao presidente, ou de grande confusão criada por uma possível falta de articulação de uma base de governo estável no Legislativo?

Creio que duas coisas devem ser levadas em consideração. A primeira delas é que na atual legislatura, ainda em terreno retórico, líderes partidários e o presidente da Câmara reclamam da falta de clareza do governo em indicar uma agenda. Maia chegou a dizer em entrevista ao jornal O Globo que “o governo Bolsonaro não tem uma agenda para o país”.

A segunda é que Bolsonaro optou por um governo minoritário, em uma democracia com desenho institucional presidencialista e multipartidário como a brasileira: o que significa distribuir os ministérios sem levar em conta a participação de quadros dos partidos políticos de acordo com a proporcionalidade de suas bancadas na Câmara, inviabilizando assim uma maioria legislativa estável.

Nesse cenário, qual a situação real do apoio legislativo ao governo Bolsonaro?

Apoio legislativo na Câmara

Estudos seminais na Ciência Política brasileira mostram que a Constituição de 1988 garantiu ao Poder Executivo o papel de principal legislador. Os cientistas políticos Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (1996; 1999) e Fabiano Santos (1997), por exemplo, mostram que prerrogativas constitucionais exclusivas do presidente em iniciar matérias legislativas na Câmara, bem como a centralização de poder nas mãos dos líderes partidários prevista pelo Regimento Interno, são os segredos da eficiência do nosso sistema de governo, garantindo ao Executivo a função de norteador do trabalho legislativo no país.

As combinações entre desenho institucional e as prerrogativas constitucionais, portanto, seriam capazes de disciplinar os deputados e partidos no Congresso, antes taxados de conservadores ou guiados apenas por interesses particularistas, e dar condições suficientes para que o Executivo avance com sua agenda de governo.

No entanto, somente as garantias constitucionais não são suficientes para manter o Poder Executivo como principal legislador. É necessário que o presidente tome decisões estratégicas para proteger suas prerrogativas. Dentre essas estratégias, a mais eficaz segundo os cientistas políticos seria construir maiorias por meio do loteamento dos ministérios com quadros partidários: o que garante uma base sólida de deputados na Câmara, por um lado, e o senso de responsabilidade desses para com o governo do qual fazem parte, por outro. Funciona assim não só no Brasil, mas em todas as democracias multipartidárias.

O atual governo, como foi dito, não aderiu a essa estratégia. Porém, quando saímos da retórica e dedicamos atenção aos dados, vemos que os deputados não divergem tanto do governo como acusa o presidente. Analisando as votações nominais ocorridas no plenário da Câmara em 2019, o primeiro ano do governo Bolsonaro, podemos ter uma visão mais concreta sobre o apoio das bancadas ao governo.

Taxa de governismo dos partidos no primeiro ano do governo Bolsonaro

Fonte: O autor, baseado nos dados abertos do site da Câmara dos Deputados.

Observando os dados de votações nominais¹ na Câmara, considerando as votações em todos os requerimentos em que haviam indicações do líder do governo, é possível calcular a Taxa de Adesão ao Governo (TAG), que corresponde ao percentual de vezes que parlamentares das bancadas partidárias votaram seguindo a orientação governista no plenário.

No gráfico acima observamos que a maioria dos partidos legislativos encontra-se na faixa de apoio majoritário ao governo (entre 70 e 90%); apenas os partidos de esquerda e centro esquerda (PSOL, PT, REDE, PDT e PSB), que fazem oposição declarada ao governo, aparecem com menos de 50% de apoio legislativo (aparecendo abaixo da linha vermelha do gráfico). Além disso, o PSL, antigo partido do presidente, e o NOVO figuram como os mais governistas (apoiam o governo em mais de 90% das votações); somente o PV se encontra em uma zona intermediária (entre as linhas vermelha e amarela), mas ainda assim apoiando a maioria das medidas.

Porém, outros aspectos precisam ser levados em conta para que se possa compreender os constantes conflitos entre os dois poderes.

O primeiro deles é que o governo nem sempre indica suas preferências. Em diversos momentos o líder do governo na Câmara deixou de fazer indicações de como gostaria que os parlamentares votassem. É o governo que menos indica suas preferências legislativas em votações nominais desde 1998, segundo registros disponíveis nos dados abertos da Câmara. A falta de indicação é um dado importante, pois pode indicar tanto um apoio maior do que o esperado, por parte das bancadas, quanto uma possível falta de articulação do governo em orientar as lideranças partidárias sobre suas preferências.

Aqui também o governo tem sido beneficiado, já que no geral o comportamento particularista dos deputados tem sido controlado e os líderes partidários têm disciplinado suas bancadas. Somente PDT e PSB apresentam taxas de disciplina de seus deputados abaixo do limiar de 85%. Curiosamente juntos esses partidos somam um terço dos deputados filiados a movimentos de renovação política com RAPS, RenovaBR e Acredito. No entanto, historicamente, os partidos que declaram oposição ao governo de turno tem mais dificuldades em disciplinar suas bancadas, devido à tentação das emendas parlamentares.

O segundo aspecto relevante tem a ver com o índice de sucesso², que mede o êxito do presidente em aprovar os projetos de sua autoria no Legislativo. Comparando com outros presidentes em seus primeiros anos de mandato, Bolsonaro tem o pior resultado da série histórica.

Índice de sucesso dos presidentes brasileiros nos primeiros anos de governo:

Fonte: O autor. Com base nos dados abertos da Câmara dos Deputados.

O primeiro ano de governo é considerado o ano em que o presidente está em “lua de mel” com o eleitorado, oportunidade para aprovar matérias legislativas com o apoio dos deputados que estão dispostos a surfar essa onda de popularidade junto com o presidente. Mas o atual governo nos oferece a lição de que a conexão entre essas duas coisas não é automática.

O baixo desempenho do atual presidente em comparação aos demais, com um índice de 0,44 em seu primeiro ano, aparece também na utilização recorrente de uma prerrogativa legislativa unilateral à disposição do poder Executivo, a Medida Provisória (MP). Esta é um ato de iniciativa exclusiva do presidente da República, com força de lei a partir da data de sua edição, mas que só se converte de fato em lei, mediante sua aprovação pelo Congresso em 60 dias, prorrogáveis pelo mesmo período. Caso não seja aprovada nesse período (no máximo 120 dias) a MP perde sua eficácia.

Por fim, é preciso considerar que, ao abrir mão de construir uma base governista estável na Câmara, o presidente perde o controle sobre postos importantes para o calendário legislativo e para aprovação de matérias – como a presidência da Casa e de comissões e relatorias importantes, o que pode interferir no êxito legislativo. No primeiro ano de governo, o PSL emplacou a presidência da comissão mais importante, a Comissão de Constituição Justiça e Cidadania (CCJC), com o deputado Felipe Francischini (PSL-PR). No entanto, depois de incessantes brigas com o seu próprio partido, que culminaram com a saída do presidente da sigla, a liderança do governo na Câmara parece ter perdido influência sobre a CCJC.

A opção pelo Centrão

O aceno de Bolsonaro para o Centrão, em meio à crise sanitária e econômica desencadeada pela covid-19, não significa necessariamente a formação de uma coalizão de governo nem mesmo de uma maioria. É na verdade a formação de uma nova minoria, suficiente apenas para impedir a abertura de um eventual processo de impeachment contra o presidente, cuja autorização depende do voto favorável de 2/3 dos deputados.

Mas, nem todos os partidos do Centrão pretendem indicar cargos no governo. O presidente do MDB, Baleia Rossi, disse recentemente que o partido não tem interesse em indicar nomes ao governo Bolsonaro, e somente o PTB, com 12 parlamentares, e o PL, com 32, fizeram suas indicações de prontidão. Rachas no Centrão, causados pelas intenções de deputados do grupo em concorrer à presidência da Câmara, dificultam a coordenação disciplinada do grupo suprapartidário.

O Republicanos, partido que atualmente abriga dois dos filhos do presidente, disse ter intenções de indicar um candidato para a presidência da Mesa Diretora, mas o deputado Arthur Lira (PP-AL) que lidera o bloco formado pelos partidos do Centrão para divisão dos cargos da casa, também já declarou intenção de ser candidato.

A lição que fica aos interessados na política brasileira é que governos minoritários tem sido cada vez mais comuns em nosso sistema de governo, devido principalmente a alta fragmentação partidária (muitos partidos relevantes). Nessas circunstâncias, o novo número-alvo de apoiadores na Câmara dos Deputados parece ser o 172, que não garante aprovação de agenda nenhuma, mas é suficiente para barrar eventuais processos de impeachment na Casa.

Notas:

1- Os dados do gráfico 1, sobre o apoio das bancadas partidárias nas votações em plenário ocorridas em 2019, incluíram votações de Medidas Provisórias (MPV), Projetos de Lei (PL), Projetos de Lei Complementar (PLC) e Propostas de Emendas à Constituição (PEC). As faltas só foram consideradas indisciplina em PECs, por ser uma votação que exige um quórum bastante qualificado.

2- Para o índice de sucesso utilizado aqui, considerou-se apenas a aprovação dos projetos na Câmara dos Deputados, sem necessariamente o projeto ter se transformado em norma jurídica ou ter passado pelo tramite do Senado.

Diogo Tavares

Cientista Político. Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR). Estuda relações entre Executivo e Legislativo e coalizões de governo. Foi secretário-parlamentar na 55a legislatura da Câmara dos Deputados.

Referência

Figueiredo, A. & Limongi, F. 1996. Presidencialismo e Apoio Partidário no CongressoMonitor Público, ano 3, nº 8, pp. 27-36.

Figueiredo, A. & Limongi, F. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro: FGV Editora.

Santos, F. 1997. Patronagem e poder de agenda na política brasileira. Dados, vol. 40 n. 3.

1 comentário

  1. Parabéns pela análise, uma vez que revela de forma empírica a relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo dentro do processo de decisão política. É relevante destacar o quanto os dados revelam a necessidade de estratégias políticas para o sucesso quanto ao desempenho político-institucinal dentro do presidencialismo de coalizão. E a sua pesquisa revela a magnitude (grandeza quantitativa) de algo que percebemos, mais aos olhos dos leigos de difícil mensuração..

    Curtir

Deixe um comentário

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair /  Alterar )

Foto do Google

Você está comentando utilizando sua conta Google. Sair /  Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair /  Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair /  Alterar )

Conectando a %s