[Política Pública na Prática] Cláusulas de desempenho e veto às coligações proporcionais

Em outro texto neste espaço, tratei: i) da existência de diferentes tipos de políticas públicas e de como isso pode ter impacto na dinâmica dos interesses e ii) de um caso concreto daquilo que Theodore Lowi chamou de políticas constitutivas – a legislação eleitoral. Trato agora dos efeitos esperados para dois dos três conjuntos de mudanças elencadas naquele texto e que estão reproduzidas a seguir (o teto nominal para gastos de campanha fica para outra oportunidade):

Fim das coligações partidárias em pleitos proporcionais (vereadores, deputados estaduais e federais);

  • Valerá para as eleições deste ano (2020);

Cláusulas de desempenho: começaram a ser implementadas nas eleições para a Câmara dos Deputados de 2018 e serão progressivamente escalonadas nos pleitos seguintes;

  • 2018: cada partido deve obter, pelo menos, 1,5% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 9 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2022: cada partido deve obter, pelo menos, 2% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 11 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2026: cada partido deve obter, pelo menos, 2,5% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1,5% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 13 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2030: cada partido deve obter, pelo menos, 3% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 2% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 15 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;

Quais os efeitos esperados a partir da implantação dessas novas regras?

Há dois tipos de efeitos principais sobre o sistema político brasileiro esperados a partir da implementação dos dois conjuntos de mudanças referidos acima: do ponto de vista quantitativo, espera-se uma diminuição no número de legendas relevantes na esfera legislativa; já em termos qualitativos, um incremento na qualidade da representação política. Tratemos de cada um desses aspectos separadamente, começando pelo ponto de vista quantitativo.

Logo após a promulgação da Constituição de 1988, uma literatura especializada na comparação entre sistemas eleitorais e sistemas partidários passou defender o argumento de que a combinação entre sistema de representação proporcional (no qual se elege mais de um representante por distrito, seja ele um município ou um estado), com lista aberta (onde o eleitor vota no candidato, e não no partido) e um sistema multipartidário (no qual existem muitos partidos relevantes) resultaria em um sistema político ingovernável: um risco elevadíssimo para uma regime democrático recém-inaugurado.

À parte alguns exageros dessa literatura, o fato é que, olhando em retrospecto, essa combinação de regras institucionais, somadas a algumas peculiaridades da nossa sociedade, tem produzido dificuldades significativas em termos de governabilidade, cuja superação depende, em boa medida, da virtude e da fortuna de quem ocupa a Presidência da República1.

Essas dificuldades passam certamente (mas não apenas) pela quantidade de legendas que participam ativamente do jogo político: atualmente, são 33 partidos (e contando…) existentes, dos quais 24 estão representados na Câmara dos Deputados; um número considerado excessivo mesmo para sistemas multipartidários como o brasileiro.

Por que existem tanto partidos no Brasil e por que eles continuam se multiplicando ao longo do tempo?

Do ponto de vista institucional, há certo consenso entre os especialistas acerca da existência de dois incentivos principais na nossa legislação eleitoral: por um lado, a possibilidade de que as diversas legendas se associem livremente em eleições proporcionais – portanto, para os cargos de vereador, deputado estadual e deputado federal; por outro, a ausência de critérios de desempenho para que elas acessem os recursos públicos do Fundo Partidário (FP) e do horário eleitoral gratuito.

No caso das chamadas coligações proporcionais, os pequenos partidos – muitos deles incapazes de eleger representantes por conta própria – se associam a outros legendas em uma chapa única. Nessa associação, os partidos menores oferecem os recursos públicos, aos quais tem acesso garantido por lei, em troca de sua participação na distribuição das cadeiras conquistadas pela coligação. Dessa forma, mesmo legendas com votação insignificante conseguem eleger alguns representantes para a Assembleia em questão (municipal, estadual ou federal).

Já no que diz respeito à distribuição de recursos públicos, a ausência de critérios de desempenho faz com que todos os partidos oficialmente existentes possuam legalmente o direito de participar da distribuição tanto do FP quanto do tempo gratuito para propaganda eleitoral. Convém observar que este ponto está estritamente relacionado ao anterior, pois a inexistência de critérios de performance para distribuição desses recursos permite que estes sejam utilizados em barganhas para a construção de coligações. Além disso, é preciso ter em conta que 20 das 33 legendas existentes dependem quase que exclusivamente do dinheiro do fundo partidário para sobreviver.

Isso posto, não é difícil perceber que as medidas elencadas no início deste texto possuem implicações práticas diretas nesse estado de coisas.

No que se refere ao fim das coligações para cargos proporcionais, ao obrigar os partidos a angariarem votos por conta própria, sem poder contar com a performance da coligação para conseguir cadeiras, espera-se uma redução do número de partidos representados nas assembleias legislativas das três esferas de governo – ainda que esse efeito possa ser atenuado por outra mudança inserida na Lei nº 13.488/2017.

O mesmo tipo de efeito é esperado também no caso das cláusulas de desempenho, ao incidir sobre a quantidade de recursos públicos à disposição dos partidos. Isso porque, para conseguir acesso tanto ao FP quanto ao tempo gratuito de propaganda, os partidos precisarão cumprir as cláusulas progressivas de desempenho, tal qual descrito no esquema reproduzido acima. Em termos práticos, espera-se que o número de partidos com acesso a esses recursos diminua ao longo do tempo. Sem dinheiro, boa parte das legendas hoje existentes tornar-se-á irrelevante politicamente, exceção feita àquelas que forem capazes de mobilizar quantidades mínimas de eleitores (premissa básica à existência de qualquer partido).

Essa redução esperada no número de partidos relevantes no sistema político brasileiro também terá desdobramentos de uma perspectiva qualitativa: neste caso, a expectativa é de um incremento na qualidade da representação política. Vamos ver de que forma.

Um das funções básicas dos partidos políticos é agregação dos interesses sociais. Em outros termos, partidos representam os interesses de suas bases eleitorais, aqueles segmentos sociais que votam em seus candidatos. Por outro lado, há um limite na quantidade de interesses que podem ser processados simultaneamente em qualquer sistema político: o que torna imprescindível que os partidos atuem como agregadores dos inúmeros interesses sociais existentes, já que é impossível atender a todos ao mesmo tempo.

Quando isso não ocorre – isto é, quando sistemas políticos se tornam muito fragmentados (com muitos partidos representados) – a tendência é que haja efeitos colaterais graves como paralisia decisória ou distorções nas relações de representação. No primeiro caso, o sistema não consegue produzir decisões ou estas se tornam muito caras; no segundo, não se sabe exatamente quem representa o quê.

Não é difícil perceber que as duas coisas vem ocorrendo no Brasil. Os processos de tomada decisão tem se tornado progressivamente mais custosos (tempo, conflitos, dinheiro, etc.), conforme amplia-se o número de legendas – e, portanto, de interesses – envolvidos nas negociações. Ao mesmo tempo em que torna-se cada vez mais difícil saber quais os interesses em jogo em cada decisão.

Esses dois processos, como vimos, são incentivados por dois aspectos da legislação eleitoral vigente até 2017: por um lado, a ausência de critérios de desempenho na distribuição de recursos permite que os partidos tenham dinheiro para competir eleitoralmente, mesmo sem base social relevante, ou seja, sem cumprirem sua função básica de agregadores de interesses; por outro, a autorização legal para que as legendas se coliguem das mais diferentes maneiras torna, na prática, impossível ao eleitor saber quem ajudou a eleger com seu voto, isto é, quem seria o seu representante na Câmara do Vereadores, na Assembleia Legislativa Estadual ou na Câmara dos Deputados.

Novamente, os dois conjuntos de mudanças aqui considerados devem produzir impactos importantes nesse estado de coisas. As cláusulas de desempenho estabelecendo pisos mínimos progressivos a serem atingidos pelos partidos, para que o acesso aos recursos do fundo partidário e ao tempo gratuito de propaganda seja franqueado. E o veto às coligações proporcionais forçando os mesmos a construírem bases sociais relevantes, a fim conseguirem votos suficientes para acessar aqueles recursos.

Como se nota, as mudanças recentes em nossa legislação eleitoral representam bons exemplos dos efeitos práticos gerados pelos diferentes tipos de políticas públicas – neste caso, das políticas constitutivas.

1  O recurso aos ensinamentos do filósofo italiano Nicolau Maquiavel utilizado por Maria Rita Loureiro e Fernando Abrucio, em 1999, permanece atual, a meu ver.

Imagem Destaque: Edilson Rodrigues/Agência Senado

Wellington Nunes

Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador.

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