[Política Pública na Prática] Diferentes tipos de política pública

Antes da publicação de um artigo seminal do cientista político norte-americano Theodore Lowi (1972), políticas públicas (policies) eram costumeiramente explicadas pela dinâmica política (politics). No referido trabalho, Lowi inverteu os termos da equação ao afirmar: “policies determine politics”. O que, grosso modo, significa dizer que, a depender do tipo de política pública em questão, a configuração de interesses pode ser alterada.

E daí, poderia perguntar um gaiato. Bem, e daí que ações tem consequências (“obvio ululante”).

Aceitar o argumento de Lowi, por exemplo, obriga o analista interessado na dinâmica dos interesses a se perguntar, antes de qualquer coisa, qual é o tipo de política pública que está em questão – sob pena de, como se diz popularmente, comprar gato por lebre. Dito de forma direta: a depender do tipo de política pública em análise, integrantes de campos políticos distintos (ou mesmo opostos) podem estar, ainda que transitoriamente, do mesmo lado.

Por causa disso, diversos autores passaram a propor diferentes modelos teóricos para analisar como os diferentes tipos de políticas podem interferir na dinâmica dos interesses. Isso porque, sabendo disso, analistas e implementadores de políticas podem, por exemplo, traçar estratégias específicas para superar as dificuldades que vão surgir durante o processo de implementação de uma dada política pública.

Os modelos teóricos referidos acima são conhecidos como tipologias – que são, portanto, esquemas teóricos úteis para analisar a realidade concreta. Uma dessas tipologias (talvez a mais conhecida delas) foi proposta pelo próprio Theodore Lowi e contempla quatro categorias distintas, isto é, quatro tipos de políticas públicas diferentes:

  • Políticas constitutivas: são aquelas que criam ou modificam as estruturas político-administrativas dos Estados, regem as relações entre os órgãos de governo ou estabelecem regras para as disputas de poder e para os processos decisórios (exemplos: constituições e legislações eleitorais);s relações entre os órgãos de governo ou estabelecem regras para as disputas de poder e para os processos decisórios (exemplos: constituições e legislações eleitorais);
  • Políticas regulatórias: são aquelas que estabelecem regras para o comportamento das pessoas, para prestação de serviços e para a oferta de produtos para e por atores públicos e privados (exemplos: legislação de trânsito e regulamentação para campanhas publicitárias);
  • Políticas distributivas: são aquelas cujos benefícios encontram-se concentrados em indivíduos ou grupos específicos enquanto os custos são difundidos por toda a sociedade (exemplos: políticas que concedem gratuidades e subsídios);uanto os custos são difundidos por toda a sociedade (exemplos: políticas que concedem gratuidades e subsídios);
  • Políticas redistributivas: são aquelas em que tanto os benefícios quanto os custos envolvidos encontram-se concentrados em indivíduos ou grupos específicos, mas distintos entre si (exemplos: políticas de cotas e de concessão de benefícios trabalhistas);

Essa proposição original de Lowi oferece um bom ponto de partida para a compreensão i) dos diferentes tipos de políticas públicas existentes e ii) das diferentes formas pelas quais eles podem afetar a vida das pessoas. Para começar os trabalhos, vamos considerar um tipo específico de política constitutiva: a legislação eleitoral.

Mudanças recentes na legislação eleitoral (política constitutiva na prática)

Como foi dito acima, políticas públicas constitutivas são aquelas que estabelecem (ou modificam) regras para o funcionamento do Estado, dos governos ou dos processos decisórios. Em outros termos, políticas constitutivas dizem respeito a um conjunto básico de regras que organiza uma dada sociedade.

São exemplos desse tipo de política as regras que ordenam o sistema político-eleitoral; as que definem a separação entre os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário); e as que regulamentam as relações intergovernamentais (União, Estados e Municípios). Como essas normas são historicamente situadas – isto é, servem para organizar a vida em sociedade em um dado contexto histórico – é natural que as mesmas precisem ser atualizadas de tempos em tempos.

Esse tem sido o caso das regras do sistema eleitoral brasileiro nos últimos anos. Uma série de distorções – que vem sendo apontadas e discutidas, há pelo menos duas décadas, por pesquisadores da área (elevação progressiva dos gastos em campanhas eleitorais, incentivos para a proliferação de legendas partidárias e para a formação dos chamados partidos de aluguel, práticas ilícitas, etc.) – entraram na pauta do debate público mais amplo e, finalmente, chegaram à agenda legislativa formal do país.

O conjunto de medidas que vem impactando o sistema eleitoral brasileiro recentemente incluem o fim do financiamento empresarial de campanhas em 2013 (Supremo Tribunal Federal) e as minirreformas eleitorais de 2015 e 2017 (Congresso Nacional).

Na esteira dessas e de outras mudanças institucionais ocorridas nesse período, vale a pena elencar algumas das novas regras que irão vigorar já nas eleições deste ano e também em pleitos futuros, para que possamos tratar, posteriormente, de alguns dos seus efeitos:

Fim das coligações partidárias em pleitos proporcionais (vereadores, deputados estaduais e federais);

  • Valerá para as eleições deste ano;

Teto nominal para os custos de campanhas de candidatos a prefeitos e vereadores;

  • Começou a vigorar no pleito de 2016; o valor do teto foi estabelecido com base na prestação de contas individuais dos candidatos na eleição de 2012;
  • Os valores para 2020 serão os mesmo estabelecidos para 2016, corrigidos pelo IPCA;
  • Municípios com até 10 mil habitantes (68% do total) possuem teto fixo: R$ 108 mil para prefeitos e R$ 10,8 mil para vereadores;
  • Maiores valores: R$ 45,4 milhões (candidatos a prefeito da cidade de São Paulo); R$ 26,8 milhões (candidatos a vereador em Manaus);
  • Curitiba: candidatos a prefeito terão teto R$ 9,5 milhões no primeiro turno e R$ 2,8 milhões, no segundo; para candidatos a vereador o teto será R$ 465, 7 mil;
  • O autofinanciamento está limitado a 10% do valor estabelecido como teto para o financiamento nos cargos e municípios em questão;

Cláusulas de barreira: começaram a ser implementadas nas eleições para a Câmara dos Deputados de 2018 e serão progressivamente escalonadas nos pleito seguintes;

  • 2018: cada partido deve obter, pelo menos, 1,5% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 9 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2022: cada partido deve obter, pelo menos, 2% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 11 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2026: cada partido deve obter, pelo menos, 2,5% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 1,5% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 13 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;
  • 2030: cada partido deve obter, pelo menos, 3% dos votos válidos, distribuídos em, no mínimo, um terço dos estados, com pelos menos 2% de votos válidos em cada um deles; ou eleger 15 deputados distribuídos em, no mínimo, um terço da federação;

Os efeitos esperados de cada uma dessas modificações serão abordados no próximo texto a ser publicado neste espaço.

Imagem Destaque: Marri Nogueira/Agência Senado

Wellington Nunes

Cientista político. Atualmente participa de um programa de pós-doutoramento na Universidade Federal do Paraná (UFPR), onde atua como professor e pesquisador.

Referências

Justiça Eleitoral. Disponível em: http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/limite-de-gastos/rybena_pdf?file=http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/limite-de-gastos/at_download/file.

Lowi, T. 1972. Four systems of policy, politics, and choice. Public Administration Review, v. 32, n. 4, p. 298-310.

Portal de notícias G1. Disponível em: http://g1.globo.com/politica/eleicoes/2016/noticia/2016/07/tse-divulga-limite-de-gastos-para-campanhas-em-todo-o-pais.html. Acesso em: 18/03/2020.

Senado Federal. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/10/04/limite-de-gastos-para-campanhas-nas-eleicoes-municipais-vira-lei.

Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Grupo de Trabalho para Sistematização das Normas Eleitorais – SNE. Disponível em: http://www.tse.jus.br/legislacao/sne/sistematizacao-das-normas-eleitorais.

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